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                                                                  您當前位置是: 首頁» 專題報道» 兩會筆談» 2019兩會筆談
                                                                  【兩會筆談·2019】袁誠 | 落實對民營企業參與PPP項目的支持政策

                                                                  2019-03-25  

                                                                  2019年政府工作報告提出今年要合理擴大有效投資,包括加快實施一批重點項目  ,完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元等 ;創新項目融資方式 ,適當降低基礎設施等項目資本金比例;落實民間投資支持政策,有序推進政府和社會資本合作(PPP) 。這是首次在政府報告中將PPP模式與擴大投資明確聯繫在一起,並提出以適當降低項目資本金比例吸引更多的民間資本進入基礎設施投資領域 。報告中關於PPP的相關工作目標切中肯綮 ,直面目前我國PPP發展中面臨的兩大問題 。

                                                                  我國PPP發展中面臨的第一個問題是 ,傳統意義上的私有資本——民營企業在PPP項目中的參與度較低 ,尤其是投資規模較大的PPP項目 。從財政部PPP綜合信息平臺項目數據和市場公開採購信息的項目數據可以發現,2013年-2017年公佈的6752個全口徑PPP項目中,國企數量爲3625個  ,高於民企的3076個,餘下的爲外企和有限合夥制企業 。2014年-2017年,投資額在50億以上的項目中 ,民企數量更是遠低於國企(央企)數量。2014年50億元以上的PPP項目中,國企投資的數量有12個,民企沒有參與這類大規模項目。2015年國企參與大規模PPP項目數量達到26,同期民企僅爲9。到2017年 ,大項目的國企參與數量已經超過民企的四倍。

                                                                  導致這一問題的主要原因並不在於政府招投標過程爲私有資本設定的門檻更高 ,而是資本金比例要求使很多民企知難而退 。根據《國務院關於調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發[2015]51號文)的要求 ,目前PPP所涉及的公共基礎設施領域的項目資本金比例一般不低於投資規模的20% ,港口、沿海及內河航運、機場項目爲25% ,城市地下綜合管廊、城市停車場項目以及經國務院批准的核電站等重大建設項目  ,可以在規定最低資本金比例基礎上適當降低 。民營企業資金實力遠不及國企雄厚,在面對投資額更高的項目時更容易望而卻步。

                                                                  我國PPP發展中面臨的第二個問題是,中標的PPP項目投資企業中 ,民企在開工率和準備期方面的表現也明顯差於國企(央企)。一般而言,國企(央企)的開工率更高 ,準備期更短 。以項目公司是否成立作爲判定是否開工的標誌,2016年民企開工率爲40.08% ,國企(含央企)開工率爲46.94%;2017年開工率差別進一步增大 ,分別爲35.2%和50.08%。以中標時間減去開工時間的天數作爲PPP項目的準備期,同樣可發現排除投資規模的影響後,國企(央企)的準備期明顯低於民企 ,在中標後能夠更早落實建設。

                                                                  這一問題背後的主要原因仍然是民企在融資方面受到的限制 。融資限制不僅制約了民企的投標決策 ,也是項目執行階段對民企的關鍵約束。PPP項目開工的準備期主要還是做融資上的準備,民營企業即使在前期因爲政策利好拿到了項目,仍可能因項目資本金難以湊齊而中止開工  ,使得開工率遠不及中標率 ,以及無限期地延長準備時間。尤其是對於過多追求規模而忽視了企業現金流的民營企業,極可能在市場流動性較弱的情況下陷入資金困境。

                                                                  較高的資本金比例要求和民營企業在融資方面受到的種種約束限制了私有資本對公共服務供給的推動作用。2017年前 ,民營企業尚能通過“小股大債”和“明股實債”的變通模式籌集資本金 ,但2017年財政部下發的《規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文)明確不允許“以債務性資金充當資本金”。2018年發佈的《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見》更切斷了過去利用理財類產品解決長期資本金的途徑 。這樣一來 ,通過傳統間接融資的途徑爲PPP項目資本金籌集資金的操作難度陡然上升 ,使近年來民企對參與PPP保持觀望或更謹慎的態度 。

                                                                  兩會報告所提出的吸引民間資本和推進政府社會資本合作的措施有望改善上述問題,更好發揮民間資本在政府與社會資本合作中的積極作用 。“適當降低基礎設施等項目資本金比例”有利於營造民企參與PPP的制度環境。參考國際經驗,國外基礎設施類項目權益類佔比基本都是10%,其他部分以債權性質資本作補充,固定收益類產品大量參與。進一步地 ,“用好開發性金融工具”是適當放寬對項目資本金來源的認定。此外,可以允許地方政府在符合財政承受能力論證要求、符合地方政府負債率監管要求的前提下,對財務投資人的股份予以回購。作爲一項選擇權 ,回購安排在激勵社會資本和金融機構的同時,也能夠降低項目的風險成本,提高治理效率。

                                                                  在這些政策方向的指引下,還可配合如下具體措施以推動私有資本在PPP項目中過的參與:一方面 ,應肯定民企在基礎設施建設和公共品提供中的重要作用 ,完善民企參與PPP的制度環境 。針對民企融資難融資貴等問題 ,可設立針對民企的PPP引導和紓困基金,併發揮政策性銀行的作用 ,爲PPP項目提供中長期貸款和優惠利率,以減輕民企的融資成本。另一方面 ,考慮到民企和國企存在的客觀差異 ,更要進一步完善PPP信息公開制度 ,使信息公開透明 ,推動社會資本間的公平競爭 ,才能儘可能確保PPP項目開工落地,實現公用事業的目標。信息的公開化同時也有利於PPP項目評審和落實過程中的公衆監督  ,防止企業享受優惠政策但消極建設的問題。這些措施的協調配合能夠降低民營企業參與PPP的非正式制度壁壘,提升其參與積極性和建設積極性 ,有利於PPP模式進一步確立其中國特色和中國優勢,進而提升公共服務的供給水平和人民的福祉 。

                                                                   

                                                                  袁誠

                                                                   
                                                                   
                                                                   

                                                                  UC彩票財政學系副教授,博士生導師。長期在應用計量經濟學和應用公共經濟學領域進行教學和研究,研究興趣包括教育經濟學、公共品供給、稅收政策、福利政策、財經素養教育 ,多項成果發表在國際和國內頂級期刊上,包括Journal of Development Economics,Journal of Population Economics,《經濟研究》、《經濟學(季刊)》等。

                                                                   

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