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                                                          2018兩會筆談

                                                          您當前位置是: 首頁» 專題報道» 兩會筆談» 2018兩會筆談
                                                          【“兩會”筆談】袁誠:推動有效投資:PPP發展的守正與創新

                                                          2018-03-21  

                                                          袁誠

                                                          UC彩票副教授

                                                          yc@pku.edu.cn


                                                          2018年《政府工作報告》強調要“發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用,促進有效投資” ,並特別提到要“落實鼓勵民間投資政策措施 ,在鐵路、民航、油氣、電信等領域推出一批有吸引力的項目,務必使民間資本進得來、能發展。”鼓勵民間資本規範有序參與基礎設施項目建設 ,促進政府和社會資本合作(PPP)模式更好發展,有助於提高公共產品供給效率 ,加快補短板建設 ,充分發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用,增強經濟內生增長動力。

                                                          自2014年財政部76號文和發改委2724號文拉開中國新一輪PPP發展序幕以來,已經歷時將近4個年頭。截至2017年12月末,全國PPP綜合信息平臺項目庫共收錄PPP項目14424個 ,總投資額18.2萬億元 ;其中,處於準備、採購、執行和移交階段項目共7137個,投資額10.8萬億元,覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域。毫無疑問,中國PPP已經歷了一個短期的飛速發展,入庫項目多、覆蓋領域廣、落地速度快、合作模式新,對改善公共服務、拉動社會投資和促進經濟增長均發揮了積極作用。

                                                          然而  ,2017年是PPP發展的轉折之年,這一年PPP發展同時面臨着政策收緊和速度放緩兩大因素的共同制約 。政府借其變相舉債、地域行業發展失衡、項目泛化異化粗放、配套政策亟待健全、退出機制仍需完善,成爲PPP發展急需解決的隱患和問題 。2017年,在中央部署防範系統性金融風險的大背景下  ,各部委針對PPP發展的問題採取了一系列措施,目的則在於以牽住項目融資 ,倒逼市場迴歸PPP本質 ,防範政府、國有企業和金融機構的系統風險 。與此同時 ,參與PPP項目的政府方與社會資本方在2017年也遭遇發展瓶頸 ,使得PPP發展速度逐步放緩 。其中最大的瓶頸來自,地方政府做PPP不能超過每年財政支出的10%上限 。經過四年的發展,大部分地區基本上達到或接近這個上限,不少地方政府已臨近“天花板”約束 。對於社會資本方來說 ,熱衷於做PPP的企業前期已經簽訂了大量的合同,但是現在很多項目簽約後融資還沒有完成 ,項目開工建設存在巨大的社會資本墊資和賒欠,面臨着資源上限的問題。

                                                          儘管如此 ,2018年《政府工作報告》對PPP仍持鼓勵態度,因此PPP未來的發展仍具前景 ,而注重PPP項目的有效投資成爲PPP發展的關鍵環節和目標 。推進PPP項目的有效投資,則需要同時把握PPP發展的基本原則和未來的創新方向。

                                                          PPP發展的基本原則主要體現在以下三個方面 。第一,PPP的基本目標是提升公共服務績效、促進經濟增長。通過在公共品供給領域引入政府與社會資本的合作 ,將部分公共品供給任務分配給私營部門 ,在地方財政出現壓力的時期,支持政府繼續履行公共品提供的責任。PPP模式可以發揮私營部門在商業、管理、運營和創新方面的專業知識從而提升公共服務績效 ;公共服務的提升可以直接或間接提高本地生產部門的產出效率  ,從而促進經濟增長並拉動投資。PPP模式重新定義並確認了某些公共項目公私合作的模式,以及政府與市場在公共品提供中分別承擔的責任與角色。爲納稅人提供更好的公共產品與服務 ,是發展PPP的使命與出發點,也是評價PPP政策與項目是否成功的根本標準。因此 ,我們要警惕在PPP項目的設計過程中,把PPP包裝爲地方政府轉移政府債務的工具、資本市場轉移金融風險的工具的風向與勢頭 。

                                                          第二 ,PPP的合作形式是基於契約理論的公私合作伙伴關係,PPP的設計要遵循基本的經濟規律 ,對PPP的研究依然要從經濟學以及公共經濟學的基本原理出發 。興起於上世紀30年代的契約理論 ,倡導所有權和經營權的分離,並通過不斷完善契約以保證所有者和經營者的最優經濟行爲。所有權和經營權分離的合理性依據在於所有者和經營者對市場擁有不對稱的信息 ,分離後雙方可以各司其職而提升效率 ;不斷完善契約要求也來源於這種不對稱信息 ,以避免出現逆向選擇、道德風險、不可驗證性等問題而損壞效率 。PPP正是基於這種契約理論的公私合作伙伴關係。PPP的有效實行 ,一方面需要公私部門明確各自的職能、發揮各自的優勢 ,公共部門的作用主要在於提供資金支持和政策保障 ,私營部門的作用主要在於發揮其專業知識以實現項目高效運營;另一方面更需要在契約中設置更多激勵相容的約束條件,將權利、風險和收益進行合理分配 ,從而實現公共部門和私營部門最優化目標的統一 。

                                                          第三 ,物有所值是PPP發展的核心價值 ,是政府制定PPP政策,設計、評估、驗收PPP項目必須堅守的標準和原則 。PPP項目的標的都是公共設施或公共服務,政府作爲項目的發起者和所有者選擇將不同階段任務委託於不同的私營部門,以期獲得公共品的供給效率  ,即相對於原有供給模式有更多的產出或更低的成本 。私人資本追求利潤和效率,但這並不必然保證物有所值會自動實現 ,因爲物有所值評估的是公共項目在全生命週期內的社會效益和社會成本,社會資本逐利的短期性和私人性與之是有出入的。在公私合作的夥伴關係中,堅持物有所值的核心價值 ,是政府必須承擔的責任和重要角色。而要做好周密的物有所值測算和評估,除了採用正確的定性分析,可行的定量模型之外 ,政府本身的績效管理與評估 ,監管成本的精確覈算  ,公共項目完整數據的積累,政策執行的連貫性與一致性是必不可少的前提,也是在現階段需要加強建設的政府管理內容。大量的歷史經驗和案例表明 ,治理良好的政企關係 ,規範透明的財政收支管理 ,是物有所值評估與目標能夠順利實現的關鍵因素 ,也PPP政策和項目取得成功的重要保障。

                                                          只有把握PPP發展的基本原則與核心價值 ,才能走對正確的開拓創新方向 。PPP本身是制度創新的產物 ,PPP發展的本身也不斷受益於技術與制度的創新。例如 ,正是智能收費技術使得公共產品“非排他性”的邊界不斷退化 ;而大數據技術的應用 ,使得消費者對於公共品真實偏好的顯示與甄別 ,以及差異化、多樣化的公共品提供成爲可能 。政府與市場邊界在時代的進步和創新中不斷變化 ,PPP的發展也必須在不斷的創新中實現社會價值的最大化。PPP發展的創新方向主要體現在以下兩個方面。

                                                          第一,拓寬進入領域,創新領域的PPP發展模式。目前PPP項目進入的領域大多集中在市政工程、交通運輸、旅遊,三者合計能佔到總體項目的一半以上  。這些行業都有一個共同特徵,就是能夠產生相對穩定的現金流,而資本本質上是逐利的,私營部門在參與PPP項目時選擇優先進入這些行業也是情理之中。但是 ,這與PPP發展已經很成熟的英美加等西方發達國家很不一樣 ,他們已在醫療、教育、環境、養老等領域有了很多成功的PPP實施案例,這些行業則大多不能產生穩定的收益流。要進一步拓寬中國PPP的進入領域,首先要扭轉地方政府“基建保增長”的政績觀 ,將更多元的公共服務納入地方政府目標和考覈內容中;其次要多渠道地保障低收益項目中私營部門的利益需求,政府財政支出和專項補貼政策應配套爲低收益項目服務 。

                                                          第二 ,創新PPP投融資機制,提升項目的綜合收益。PPP項目不同於普通的投資項目 ,它們大多具有投資大、週期長、利潤低的特點,其本身對於追逐利潤的社會資本是缺乏吸引力的 。因此創新PPP投融資機制以提升項目綜合收益 ,並給予相應立法保障 ,將成爲PPP提高公共服務質量和效益最主要的動力機制 ,也是確立PPP理性的最主要市場約束機制。當前急需推進的是PPP項目的費價制度改革和資產證券化 。費價制度改革應該按照誰受益、誰付費的原則形成一種價格機制,這樣才能吸引投資者、保證PPP項目的可持續性。資產證券化將PPP項目運營管理權和收費收益權進行了分離 ,並將未來的使用者付費和財政補貼作爲基礎資產,這樣的設計爲社會資本構建了良性的退出機制,有利於盤活存量PPP項目資產、增強PPP項目對社會資金的吸引力、提升PPP項目穩定運營能力。未來的PPP投融資機制創新,應注重頂層設計和機制建設相結合,推行更多如“費價制度改革”和“資產證券化”的有效機制  ,同時積極引導中長期機構投資者,努力實現風險的合理分配 。





                                                          附:作者簡介

                                                          袁誠 ,UC彩票財政學系副教授,博士生導師。長期在應用計量經濟學和應用公共經濟學領域進行教學和研究,研究興趣包括教育經濟學、公共品供給、稅收政策、福利政策,多項成果發表在國際和國內頂級期刊上,包括Journal of Development Economics, Journal ofPopulation Economics,《經濟研究》、《經濟學(季刊)》等 。


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