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                          2018兩會筆談

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                          【“兩會”筆談】蔣雲贇:用成本效益分析補充物有所值方法 ,提升PPP項目篩選和評價工作質量

                          2018-03-22  

                          蔣雲贇

                          UC彩票副教授

                          jiang_yunyun@163.com


                          截至2017年底,通過物有所值評價和財政承受能力論證並納入財政部PPP(政府與社會資本合作)綜合信息平臺管理庫的項目7137個,投資額10.8萬億元,與2016年12月末相比 ,同比淨增項目2,864個、投資額4.0萬億元 。2018年《政府工作報告》指出“支持社會力量增加醫療、養老、教育、文化、體育等服務供給”和“支持社會力量舉辦職業教育”,因此政府和社會資本結合的PPP模式仍然在我國有很大的空間。但爲了PPP的可持續發展 ,我們需要進一步加強通過PPP模式開展項目的論證和管理。

                          2015年財政部頒佈《PPP物有所值評價指引(試行)》 ,提出採用物有所值方法來評價是否採用PPP模式代替政府傳統投資運營方式(以下簡稱“傳統模式”)提供公共服務項目。物有所值評價目前以定性評價爲主,並鼓勵開展定量評價 。但由於物有所值方法本身的侷限性 ,我們應該考慮採用成本效益分析方法補充 ,甚至替代物有所值評價方法對以PPP模式提供公共服務項目進行評價 。

                          首先,物有所值的定量評價是在假定採用PPP模式與傳統模式產出績效相同的前提下 ,通過對PPP項目全生命週期內政府方淨成本的現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較 ,判斷PPP模式能否能夠降低項目全生命週期成本 。因此物有所值分析的一個基本假設是傳統模式和PPP模式下的項目內容相同,如果在PPP模式下項目內容有變化 ,則傳統模式下的項目內容也要進行相應調整 ,這樣物有所值分析纔會有效 。此外 ,物有所值分析不能定量描述在PPP模式下用戶因爲服務質量變化而獲得的收益 。例如 ,軌道交通建設中採用PPP模式可能導致道路平順性更好、交通事故響應速度提升、道路建設和維護對交通的影響更小,這些在物有所值分析中都不會考慮,或者僅作定性分析 。而成本效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法 ,20世紀30年代被引入到政府活動領域 ,成本效益分析可以定量考慮採用PPP模式後引起項目的變化,能夠比較內容不同的項目 ,並且能夠發現因PPP模式的項目內容變化導致的有利和不利之處 ,也能夠定量描述在PPP模式下用戶因爲服務質量變化而獲得的收益 ,這樣就可以更全面地對PPP項目進行評價 。

                          其次,我們把財政承受能力認證和物有所值評價同時進行,物有所值分析假設與PPP模式項目生命週期相同的條件下,政府財力能夠支撐傳統模式 。但是如果政府的項目投資運營機構受到預算或負債能力的制約,必然給項目投資回收帶來不利影響。這樣,物有所值定量分析就不會考慮採用PPP導致項目提前交付帶給用戶的收益,而PPP模式的優點之一就是引進社會資本,可以讓民衆較早享受到公共產品。

                          再次,目前的物有所值方法強調收益相同的情況下 ,去比較政府在PPP模式下和傳統方式的成本 。但實際上這些項目之所以需要有政府資本或者政府參與,就是因爲這些項目具有外部性 ,所以從社會的角度全面分析項目的成本和收益更合適 。成本效益分析的視野要比物有所值的量化分析更寬廣 。與傳統模式相比,PPP帶來的社會效益更寬泛,使用成本效益分析則能將社會效益量化。因而,與物有所值方法相比,成本效益分析更合適回答這樣的問題:“與傳統模式相比,PPP方法是否能帶來社會效益的提升” 。

                          由於受限於風險概率和風險損失的衡量 ,目前我們對PPP項目的物有所值定量評價難以深入有效地開展 ,採用更全面直接的成本效益分析方法更爲合適。成本效益分析方法基於微觀經濟學的框架去尋找社會淨收益大於零的項目 。它可以對項目的效益和成本進行全面評估 ,成本效益分析可以對外部性進行較好地度量 ,比如我們用PPP方式開展項目 ,可能改變收益實現的時間 ,當然項目本身也可以產生負的外部性,這些都是物有所值評價無法考慮的 。

                          物有所值分析在假定傳統模式可行並且PPP模型和傳統模式可以實現相同收益的情形下,比較PPP模式是否會更節約政府成本 。但是與項目是否採用PPP模式相比  ,項目本身的可行性也非常重要。成本效益分析方法是發達國家對項目進行可行性分析的主要方法 ,很多國家規定一定金額以上的項目必須進行成本效益分析 ,成本效益分析可以全面考察各項成本和收益 ,不會忽略對社會的正負影響 ,也可以包含收益提前實現的效應 ,並且成本效益分析並不會比物有所值分析所需要的數據量更多 。

                          總之 ,物有所值分析考慮的是選擇PPP模式(而不是傳統模式)對政府財政的影響  。由於物有所值分析僅從政府機構的視角出發 ,就沒有定量評估那些非財政因素的社會效益 。而成本效益分析則可以解決這些物有所值不能解決的問題 ,並且對提高PPP採購過程透明度及強化會計責任起到積極作用。隨着我國PPP項目的項目數和規模不斷增加 ,對項目本身的可行性定量分析和決策會更加重要,因此應該考慮全面推廣成本效益分析 ,用成本效益分析補充甚至替代物有所值分析 ,提升對PPP項目的篩選和評價工作質量。


                          附:作者簡介

                          蔣雲贇,UC彩票副教授 ,特許金融分析師(CFA),美國哈佛大學肯尼迪UC彩票和加州大學戴維斯分校訪問學者。主要研究領域爲社會保障和政府間財政關係 。曾主持國家自然科學基金項目和教育部人文社會科學研究基金項目並參與多個部委課題  ,在《經濟研究》、《經濟學季刊》、《財貿經濟》、《財經研究》和《經濟科學》等經濟學期刊上發表文章數十篇 。



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