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                                                  2017兩會筆談

                                                  您當前位置是: 首頁» 專題報道» 兩會筆談» 2017兩會筆談
                                                  【兩會筆談】完顏瑞雲:優化社保基金運營管理勢在必行

                                                  2017-03-22  

                                                  (作者系UC彩票博士後)

                                                  在2017年3月9日的第十二屆全國人大五次會議記者會上 ,國資委明確表示,會如期、按時、足額劃撥國有資本充實社保基金,以促進社保基金長期可持續發展。並且歷年來兩會都會對社保基金制度尤其是社保基金運營管理情況進行激烈討論 ,不難看出,社保基金的運營管理的確是目前各方高度關注的一個重要問題。

                                                  自上世紀80年代我國建立社保基金制度以來,基金規模和覆蓋人羣方面都取得了不菲的成績。以規模爲例,社保基金收入、支出和累計結餘分別從1989年的153.6億元、120.9億元和81.6億元分別增長到2015年的46013億元、38989億元和59532億元,年均增長率分別爲24.51%、24.86%和28.85%[1] 。但不可否認的是,由於制度設計之初的歷史遺留問題以及人口老齡化所帶來的各種風險,我國社保基金的運營和管理均面臨着嚴峻的挑戰 ,如果我們不能有效地應對這些挑戰,這不僅影響我國社會保障制度的健康運行 ,而且將危及我國社會穩定,優化社保基金運營管理勢在必行。

                                                  我國社保基金運營管理存在的問題

                                                  我國社會保險統籌層級較低 ,社保基金處在政府分散管理狀態 。我國社保基金現收現付的統籌賬戶由各級地方社會保險經辦機構分級管理 ,省級統籌負責中央和省屬企業的養老保險、失業保險,其他險種實行地市級統籌或縣級統籌,統籌的層次還處在較低的水平 ,並且管理混雜 。以2015年爲例  ,全國共有6859個縣區級的社會保險經辦機構,而我國共有縣級行政區2851個 ,這說明我國每個縣有將近3個社會保險經辦機構 ,社保基金的運營管理權限基本停留在這些經辦機構上,運營管理的混亂程度由此可見一斑 。

                                                  投資回報率低下,無法抵禦通貨膨脹風險。社保基金在2015年之前只能存入銀行或購買國債 ,並按銀行現行利率和國債利率獲得利息收入 ,投資渠道單一,致使投資收益低下 。首先 ,我國銀行利率低下  ,有些年份甚至低於當年的通脹率 ,尤其是在高通貨膨脹的2007-2008年,存款利率遠低於當年通脹率,且銀行存款以單利計算、通貨膨脹率以複利計算,加速了通貨膨脹對社保基金的實際貶值影響,削弱了銀行存款的保值能力。其次,國債利率較低,無法實現社保基金的保值增值,國債一直以來是我國社保基金持有的重要投資資產,利率的下降引致國債的收益率一直徘徊在低水平 ,社保基金大量投資於國債,實際上是讓利於國家財政 。

                                                  改革之路困難重重,優化社保基金阻力較大 。早在2011-2012年 ,基本養老保險基金投資體制改革曾進行過一次艱難的改革,擬新建一個全國範圍的國務院直屬事業單位 ,並由其負責牽頭實行市場化和多元化的投資體制改革  。但由於部門博弈及社會輿論壓力等因素的影響  ,對社保基金要不要實現市場化改革、採取什麼樣的投資模式運營管理等問題進行了激烈爭論,導致改革進程極度複雜化;加之當時政府做出了“本屆政府內財政供養人員只減不增”的莊重承諾,於是新建機構的改革思路遇到瓶頸 ,關於社保基金投資體制的改革進程只能暫時擱淺。另外,各級基金經辦機構一般將社保基金存入銀行 ,這就導致地方商業銀行和小銀行對社保基金具有一定的依賴性 ,改革措施中的提高統籌層次會對地方金融穩定乃至經濟穩定產生一定的衝擊 ,地方上一般會對改革持消極態度,這也是當前社保基金體系改革面臨阻力大的根本原因之一。

                                                  總之,在不能改革的情況下基金運營管理只能維持現狀,直接後果是管理效率低下、基金保值增值能力較弱,長此以往勢必會出現基金支付危機,危及社會穩定 。

                                                  造成我國社保基金問題的原因

                                                  歷史遺留問題。首先 ,在社會保險制度設計之初,覆蓋的人羣只有機關事業單位和城鎮職工,並且針對不同的人羣設計不同的社會保險制度,隨後針對城鄉居民建立了養老和醫療保險制度 ,同時也組建了相應的基金制度 ,而每種社會保險制度對應的基金都由不同的層級或部門來管理,形成了基金碎片化的現實情況。其次 ,根據我國計劃經濟時代的指導思想,社會保險制度由各級政府自行管理,將社保基金的運營管理權下放到各級政府,導致社保基金統籌層次低下,並延續至今 。最後,社保基金運營強調安全性 ,投資渠道最初限制於銀行存款和購買國債 ,於是各級政府將社保基金存入當地銀行,當社保基金積累到達一定規模時,提高統籌層次勢必會對當地經濟建設帶來不良影響 ,這也是基金統籌層次低下而地方政府對提高統籌層次不積極的重要原因之一。

                                                  投資環境不完善。首先 ,關於社保基金的投資管理,我國只出臺了《基本養老保險基金投資管理辦法》這一部規範性文件,不利於規範社保基金運營管理。其次 ,社保基金投資政策限制嚴格,2015年銀行存款和購買國債的基金資產佔基金總資產的93%左右  ,投資渠道過於狹窄。如何將社保基金投資範圍適當放寬,爲社保基金投資運營提供一個合適的政策環境 ,是當前擺在社保基金運營管理中的一個現實問題。再次,資本市場不完善。完善的資本市場能夠降低基金投資的風險,實現基金保值增值的目標,我國資本市場的不完善是社保基金遲遲不能入市的一個重要原因。

                                                  優化社保基金運營管理的對策

                                                  鑑於我國社保基金運營管理存在的問題及產生這些問題的原因 ,筆者認爲在堅持基金安全性、流動性和收益性的前提下,我國可從以下幾個方面優化我國社保基金運營管理,以推進我國社保基金制度健康可持續發展。

                                                  首先 ,妥善處理中央和地方的利益關係,提高基金統籌層次 。提高統籌層次本質上是正確處理中央和地方的利益關係:首先,要處理好人民福祉和地方短期經濟利益之間的關係 。地方政府認爲社保基金留在地方是刺激地方經濟發展維護區域穩定的重要手段,社保基金“上繳”會“損害”地方經濟利益,但維護社保基金的良性發展關係到全民族的福祉,處理不當會危害國家穩定 。其次,要處理好局部和整體之間的關係 。社保基金在不同省份存在較大的差異  ,有些省份基金結餘規模大,也有省份開始出現支付危機,國家提高統籌層次,可能會“損失”局部地區的利益,但實行社會保險制度是我國國策 ,維護整個制度的健康運營是現實所需 。最後,要客觀看待短期和長期的關係 。在短期內,提高統籌層次阻力大困難多 ,但若任由現在的情況繼續下去  ,長期來看我國的社會保險制度的可持續性會產生困難。真正處理好了這三者的關係,才能廓清提高基金統籌層次的障礙,爲優化社保基金運營管理提供根本性支持。

                                                  其次 ,組建或委託專業團隊負責社保基金投資運營。立足我國國情 ,建議將社保基金委託給某一專門機構管理和投資運營,將部分的社保基金委託給專業化管理公司進行運營管理,根據委託—代理理論實行嚴格的監管。於此同時,要加強專業知識儲備和具備專業技術能力的人才隊伍建設 。目前我國社保基金的運營管理權掌握在各級地方政府的基層公務員手中 ,這些人專業技能較差,這也是造成收益率不高的原因之一 ,加強具有專業素養的管理人才隊伍建設非常有必要。

                                                  最後,加強監管,建立完善信息披露制度 。一方面,必須增強法制觀念,嚴格貫徹落實各項社保基金管理的政策法規 ,依法監管社保基金運營管理 。具體而言,要明確社保基金運營的崗位職責 ,制定規範的工作業務流程,明確各業務的風險點和關鍵環節  ,建立健全相關的制度規範 ,同時建立投資運營相關負責人責任追究制度,確保內控機制的有效運行 。另一方面  ,爲了保護民衆的合法權益 ,社保基金管理機構必須向有關監管部門報告基金運營管理情況,並保證信息披露制度應該具備公開性、及時性、充分性和有效性等特點 ,讓社保基金的運營和管理透明化 。



                                                  [1] 此處的年均增長爲年度環比增長率 ,數據根據2002年《中國勞動統計年鑑》、2015年《中國人力資源和社會保障年鑑》及2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報整理 。本文所稱社保基金包括基本養老保險(含城鄉居民養老保險)基金、基本醫療保險(含城鄉居民醫療保險)基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金五個部分 。


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