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                          2017兩會筆談

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                          【兩會筆談】吳澤南:違章建築背後的經濟學分析

                          2017-03-24  

                          (作者系UC彩票助理教授) 

                          今年北京市的兩會上 ,北京市政府工作報告提出  ,今年北京預計拆除違建4000萬平米以上 ,其中包括“開牆破洞”行爲1.6萬處。[1]2016年2月27日至3月5日 ,96310城市管理熱線共接到羣衆舉報7234件,比去年同期上漲25.2%。[2]2017年北京市“疏解整治促提升”專項行動工作計劃最近發佈  ,計劃提出 ,加大違法建設拆除後綜合整治和管控力度,及時處理建築垃圾  ,將拆除後用地的綠化實施率作爲年終考覈重要指標 ,確保還綠、復耕比例。[3]

                          北京小區居民樓違建問題由來已久 。住在一樓的居民 ,私自改造了陽臺結構並向外不斷擴建,有的甚至將外牆改成了店鋪門臉 ,並在二樓掛起醒目的廣告牌  。這樣一來,不僅給樓體結構帶來極大的安全隱患 ,而且店鋪的日常經營活動也給周邊鄰居帶來困擾。事實上 ,不僅僅在北京 ,違章建築的問題在全國各地屢見不鮮 。廣東省委副書記、深圳市委書記馬興瑞明確指出,違章建築是城市發展的最大毒瘤 ,人大代表要加強監督 ,絕不允許違法建築得到縱容。[4]

                          在許多城市  ,違建屢禁不止。一方面,不少居民法制意識淡薄 ,誤以爲購買了房屋就可以隨心所欲地擅自改動房屋的規劃 ,絲毫不顧及小區環境的美觀和對其他居民造成的安全隱患以及光污染  。經濟學中將這一部分社會而非行爲人所承擔的成本稱爲負外部性(negative externality)。另一方面,較高的房價直接給予了居民在購房後擴建的激勵(incentives)和慾望 。一旦對房屋違章擴建並不被拆除 ,那麼房屋二次銷售的價格也會得到部分提升。即使居民購房目的是自住而非投資  ,擴建本身也變相降低了房屋的單位價格 。再加上許多房地產開放商在銷售時許下的口頭承諾 ,我們就不難理解爲何違建屢禁不止了 。一個顯而易見的觀察是:由於每人行動決策時只考慮自身利益的最大化,雖然對違建居民來說 ,其福利得到了改善 ,但是因爲負外部性的存在 ,違建對於整個社會而言是無效率的 。

                          那麼  ,我們應該如何解決這個問題呢?事實上,很早之前,經濟學已經對此提供了非常簡單的方案 。此方案由諾貝爾經濟學獎得主羅納德·哈里·科斯(Ronald H. Coase)提出,被稱爲科斯定理(Coase Theorem) 。科斯告訴我們:只要產權得到明晰並且交易成本較低,那麼經濟的外部性(externality)或無效率(inefficiency)可以通過當事人的談判而得到糾正,從而達到社會效益最大化。簡而言之,在違建的例子中,只要政府明晰了擴建的權利,並保證交易成本較低  ,那麼政府無需再採取任何行動,我們能夠觀察到的結果自然就是對全社會居民而言最優的。

                          科斯定理十分簡潔有力並且反直覺(counter-intuitive) 。首先 ,它是一個無關性定理 。它告訴我們:社會最優的結果與產權的歸屬毫無關係 ,政府要做的僅僅是明晰產權 。即使將違章建築的權利交給一樓的居民 ,社會最優的結果依然是不會產生違建的現象 。背後的原因其實很簡單,違建之所以不是社會最優的結果 ,是因爲一樓居民違建得到的收益(假設是10萬元)小於對其他居民承受的成本(假設是15萬元) 。在政府將違建權利賦予一樓居民的情況下,科斯談判的結果將會是小區其餘居民願意支付高於10萬但低於15萬元的價格讓一樓的居民停止違建 。此時 ,最終的產出對全社會而言是最優的 !而更爲重要的是 ,科斯定理能夠幫助我們找到市場失靈的根本原因,並提出相應的政策法規。

                          科斯定理告訴我們,社會最優結果無法實現的另一個原因,是談判的成本過高 。這一問題根本上源自小區環境公共品(public good)的屬性。現在讓我們回到之前的例子,假設其他居民的15萬元成本來自2戶人家,其中違建對二樓住戶遭受的成本是9萬元,三樓住戶6萬元。在政府將擴建權給予一樓住戶時,除非二樓住戶和三樓住戶溝通協商形成聯盟進行談判,否則一方(比方說三樓住戶)有強烈的激勵去搭另一方(比方說二樓住戶)的便車(free riding problem):等到二樓談判完成之後坐享其成。但是,二樓對停止違建的支付意願最高僅爲9萬,如果沒有三樓的支持和幫助  ,是無法獨立完成談判的 。此時 ,談判的成本過高 ,科斯定理可能失效 。這一簡單的分析告訴我們一個非常重要的啓示:現實生活中 ,科斯定理不再是一個無關性定理 。爲了使社會資源得到最優的配置,政府應該將允許違規建築的權利賦予其他住戶而非一樓住戶。事實上 ,政府正是通過建設工程規劃許可證來規定擴建權的歸屬 。各地政府明確規定違章建築指“未取得建設工程規劃許可證或者違反建設工程規劃許可證覈定的相關內容建設的建築” ,據此我們可以認爲政府將建設權賦予了小區的其餘居民 。

                          那麼,在我們考慮了談判成本帶來的影響並對產權進行相應的明晰之後 ,爲什麼依然觀察不到科斯定理預測的有效率的結果呢?道理很簡單,因爲科斯定理的另一個重要條件並沒有滿足:明晰的產權 。在違建這一例子中,產權乍一看是明晰的,事實上並非如此——目前的具體執法無法充分有效地保護產權。具體而言,居民所處的小區物業原則上只有告知權 ,而無執法權 ,執法權歸城市管理行政執法局所有(以下簡稱城管)。由於部分開發商售房時給予了違建的口頭承諾 ,使得許多小區的物業對違章建築本身睜一隻眼閉一隻眼 。當一樓居民預期到物業的不作爲後,就進一步模糊了產權的歸屬,提高了其違建的激勵 。這樣一來 ,城管執法對象的數量就將大幅增加,從而增加了執法難度和成本。而當一樓居民預期到城管執法將面臨的困境時,又進一步助長了其違建的激勵 ,形成一個惡性循環。

                          日前,北京市城管執法局制定並頒佈了《2017年違法建設專項執法工作方案》 ,要求全市各級城管執法機關以查處違法建設爲切入點  ,統籌功能疏解、改善民生、提升環境等各方面工作 ,對既有違法建設分類別、分階段予以查處,堅持對新生違法建設零容忍 。[5]從經濟學的角度來看,就是從根本上明晰了私人違建的產權(特別是讓一樓居民意識到了產權的歸屬)。因此 ,我們有理由相信 ,違建這一嚴重影響民生和城市容貌的現象將會在不久的將來得到較大改善 。

                          值得一提的是,科斯定理假定 ,參與談判的雙方決策時都是理性的(rational) 。而大量的經濟學和心理學文獻告訴我們,人們的行爲依賴於一個參考點(reference-dependent preferences) 。舉個簡單的例子,當其他一樓住戶都進行違章建築時 ,作爲一樓住戶的你就形成了一個預期:你也應該進行違章建築 。一旦此一預期成爲了你行動的基本參考點(reference point) ,倘若最終你並沒有違建,你在心理上也會遭受一個極大的損失 。毫無疑問  ,如果人們在現實生活決策時具有這樣的非理性,那麼政府的規章制度就將更加重要和具有意義——通過堅持對新生違法建設零容忍並貫徹實施嚴格高效的執法,政府將改變一樓住戶的預期,改變其行動的參考點  ,使社會資源的配置更容易地實現優化。



                          [1]http://finance.sina.com.cn/roll/2017-02-22/doc-ifyarrqs9996795.shtml

                          [3]http://bj.jjj.qq.com/a/20170221/035717.htm

                          [4]http://shenzhen.sina.com.cn/news/n/2016-01-26/detail-ifxnurxp0000461.shtml

                          [5]http://bj.people.com.cn/n2/2017/0306/c82840-29811447.html


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