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                                                          2016兩會筆談

                                                          您當前位置是: 首頁» 專題報道» 兩會筆談» 2016兩會筆談
                                                          袁 誠:爲善行善款立法,爲公益公利護航

                                                          2016-03-14  

                                                          (作者系UC彩票副教授、博導)

                                                          2016年3月9日十二屆全國人大四次會議審議《中華人民共和國慈善法(草案)(二次審議稿修改稿)》 ,該草案歷經11年立法之路,獲得了社會各界的廣泛參與 。本次草案討論在社會福利領域的立法中尚未有先例,成爲2016年“兩會”的熱點之一。毋庸置疑 ,《慈善法》的出臺將會對我國公益慈善事業建立有法可依的保障  ,並對公益慈善事業產生巨大的促進和提升作用。

                                                          自2013年十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》以來,加快轉變政府職能,促進社會力量積極參與到公共服務的提供中來 ,已經成爲政府與社會組織合作互參的政策依據與激勵。在此之後 ,中央政府還相繼出臺了多項文件,鼓勵社會力量與資金參與公共事業的建設,涵蓋了教育、社會養老與救助、文化衛生等相關領域。例如 ,在十八屆五中全會的公報裏,強調了增強公共服務供給、提高公共服務共建能力和共享水平 。社會組織參與公共服務的提供,需要政府公共資金的支持 ,同樣也需要民間個人、慈善組織和企業的善款捐贈 ,社會公益捐贈已經成爲我國非政府性公共服務資金的一個重要來源。本屆人大對慈善法草案的討論 ,標誌着政府在立法層面上對慈善公益組織及其行爲的規範、引導、保護和鼓勵 。

                                                          《慈善法》草案所明確的法律方向,代表了中國慈善事業向前發展的諸多突破性進步,這些進步包括:取消業務主管單位 ,承認非法人慈善組織 ,放開公募權限,明確慈善信託即爲公益信託,禁止行政派捐,信息公開權責明確 ,增加對企業進行慈善捐贈的稅收優惠政策。這些進步突出地反映了對慈善公益行爲權利與責任的法律認定 ,積極迴應了慈善公益領域中長期以來存在的建議和要求。

                                                          近年來,隨着市場化改革的逐漸深入 ,以企業和社會團體爲核心的社會力量已經成爲了社會公共品供給中一個不可忽視的重要主體 。2014年我國社會捐贈額已突破千億  ,其中來自於企業的捐贈佔比高達70% 。在企業捐贈總額中,民營企業和外資企業捐贈金額比例超過90% ,資金雄厚的衆多國有企業佔比不到10% 。這一方面是由於部分國有企業需要上繳利潤 ;另一方面 ,目前政府對國有企業行政性的捐贈攤派扭曲了國企捐贈的激勵 ,導致很多企業完成了政府的捐贈指標後便不會追加捐贈。而民營企業和外資企業都將捐贈納入到實現利潤最大化的經營考量中來 ,因此其捐贈行爲比國企更能實現資源的有效配置。《慈善法》草案在法律責任中規定 ,“向單位或者個人攤派或者變相攤派”將受到民政部門的警告 ,並責令停止募捐活動,還可能處以罰款。這一規定將對一些地方政府通過權力強行攤派捐款的做法產生遏制作用 ,並真正保護和激發企業的捐贈熱情。

                                                          長期以來  ,政府對促進企業捐贈存在一種顧慮,認爲企業捐贈的增多可能會增加企業避稅的可能性 。這是由於考慮到企業納稅和捐贈都是企業履行社會責任的方式 ,因而可能產生相互替代的作用。這樣的顧慮事實上也來得到政府與私人部門在公共品供給上相互擠出的傳統理論的支持 。但是最近的許多研究均表明兩者的關係並非如此簡單。例如,有研究發現,在一個捐贈信息透明的環境下,政府或私人對公益組織的資助,都會向彼此釋放對該公益組織認可和信任的信號  ,從而產生相互“擠入”的效果。還有研究發現,在一個媒體監督相對開放和活躍的環境下,企業的積極捐贈反而會剋制它的避稅行爲 。這是因爲企業進行捐贈的目的之一是向公衆,尤其是消費者 ,樹立起良好的企業形象,同時企業對自己的形象會倍加珍惜。捐贈水平高的企業更受政府部門關注,因此被稅務機關稽查的風險會上升;同時這樣的企業也更易受到媒體的關注與監督 ,一旦該企業的避稅行爲被曝光  ,其在公衆心中樹立的企業形象將會毀於一旦。因此,在良好的制度環境下  ,企業公益捐贈與納稅之間是可以相互強化的,政府與慈善組織是可以獲取雙贏的。政府鼓勵企業自主捐贈 ,既可以使社會籌集更多來自於私人部門的公共品供給資金 ,同時還可以使企業在媒體公衆的監督下 ,降低避稅的積極性,使政府從企業稅中籌集更多的稅收收入用於公共事業建設 。政府不應該扮演全權式的家長形象 ,對企業捐贈設立門檻與約束,從而扭曲企業捐贈的激勵。減少對企業行政性的捐贈攤派,同時提高捐贈過程的透明度 ,一直是企業和大衆的呼聲。

                                                          《慈善法》草案中對信息公開多處進行了要求 ,不僅明確慈善組織應當每年向社會公開的信息,同時也明確了“縣級以上人民政府民政部門和其他有關部門應當及時向社會公開”的信息。這些規定對於建立一個公開透明的捐贈環境 ,開放公衆、媒體對善款來源及去向的監督,樹立勸募方、捐贈方、受贈方的自我約束機制,無疑將產生很好的推動作用  。

                                                          《慈善法》草案第一次以立法形式明確了慈善的法律含義,並對傳統慈善和現代公益領域中的組織、行爲進行了全面的規範  。這些規範的執行和細則制定,還需要其他法規的配套與跟進 。例如 ,捐贈的稅收優惠就成爲本次立法各界關注的重點。在稅法統一的原則下  ,對個人、企業捐贈的稅收抵免規定,對公益組織人員工薪稅、投資所得資本稅、接受房產捐贈的交易稅的處理依然需要遵循稅法的基本原則。而與之相關的稅法以及其他法律、法規的聯動、論證與修訂 ,是《慈善法》將來能夠落到實處的重要保證 。
                                                          本屆人大對《慈善法》草案的討論,讓我們有理由期待和相信 ,我們的愛心 ,我們的公益以及我們的公權只要能在法律的框架下規範地行走,我們的慈善團體、公益組織、政府機構和廣大的愛心民衆會更好進行奉獻與合作,共同追求實現社會福利最大化這一目標。




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