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                  2016兩會筆談

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                  許雲霄:用政府會計強化政府性基金管理

                  2016-03-15  

                  (作者系UC彩票副教授 許雲霄)

                  政府性基金作爲政府非稅收入的重要組成部分,由於其日益增長的規模、紛繁複雜的名目、具有強烈政策導向性的設立與管理方式,以及公衆對於政府整體財政收支工作公開透明的訴求,正越來越受到學界與公衆輿論的高度關注。根據2014年《中國統計年鑑》,我國全年的公共財政收入爲12.9萬億元,其中稅收收入規模爲11.1萬億元  ,非稅收入規模爲1.9萬億元;與之形成強烈對比的是 ,全年政府性基金的收入決算規模爲5.2萬億元,已經相當於公共財政收入體量的40%。由此可見 ,政府大量的公共服務依靠着政府性基金的收入與支出來完成 ,這勢必伴隨着從機制設計層面到管理方法層面的諸多問題 。

                  政府性基金的問題由來已久 ,我國目前已經就此問題進行了積極的探索。2010年,經全國人大審查批准的中央財政預算12張表格全部公開,這其中就包括中央政府性基金收支預算表。同年,財政部頒佈了《政府性基金管理暫行辦法》 ,對政府性基金的概念、申請和審批程序、徵收和繳庫、預決算管理、監督檢查與法律責任五部分做出了明確規定。該辦法於2011年1月1日正式施行 。根據該文件的界定,政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定,爲支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展 ,向公民、法人和其他組織無償徵收的具有專項用途的財政資金 。

                  從政府性基金的發展現狀來看 ,根據《2014年全國政府性基金收入執行情況表》,2014年全國共有各類政府性基金45項 ,其中中央30項 ,地方30項 ,但中央與地方的政府性基金項目並不完全一致 ,如民航發展基金、鐵路建設基金等是中央專屬的政府性基金 ,而國有土地使用權出讓收入、城市公用事業附加等則是地方政府專屬的政府性基金 。基於規範完善的政府會計制度這一現代的管理思維與管理工具,如何對於政府性基金進行更好的管理,並且嘗試探討對於政府性基金的積極管理將會對整體財政管理工作帶來的正面影響  。

                  從政府會計改革的角度切入政府性基金管理的問題研究並不突然,政府性基金也是整體政府會計改革工作應該關注的重點。首先,在《新預算法》頒佈執行的背景下 ,政府性基金預算被納入了整體的預算管理體系,政府財政管理工作向着全面、透明的方向邁出了堅實的步伐。以《新預算法》爲標準 ,對於政府財政制度的調整與規範不再僅僅着重於一般公共財政工作 ,政府性基金、國有資本以及社會保障基金的管理運作都被納入這一體系。其次 ,伴隨着中華人民共和國財政部令第78號——《政府會計準則——基本準則》、財庫[2015]192號《財政總預算會計制度》兩部政府會計制度文件的出臺 ,政府會計制度的改革正在成爲當前我國政府着力推進的工作重點 。其中 ,在《財政總預算會計制度》中特別對於預算的四個構成部分分別進行了詳細的規定 ,政府性基金的會計制度赫然在列 。

                  但應當關注的是 ,這些制度只能說是政府性基金管理與政府會計改革的敲門磚,政府性基金究竟該如何科學管理 ,我國現行的財政管理現狀能否適應推行的政府會計制度,政府會計制度究竟如何與政府性基金進行融合都是有待觀察的問題。一方面,政府性基金實行專款專用 ,主要由主管部門主導使用 ,財政部很難對其進行統籌安排 ,與一般公共預算相比,政府性基金預算的管理要粗放得多 ,大量的政府性基金還沒有納入到全面預算之列 。另一方面 ,政府性基金的設立目的是專款專用,但基金與預算單位主體是相互交叉的關係,所以雖然通過《財政總預算會計制度》可以從預算規劃的角度完善政府性基金的會計管理,但是基金的使用主體卻是使用《政府會計準則》進行該主體的會計覈算 。這樣一來,基金預算端是按照基金的性質進行分類,但在覈算端卻是通過使用的主體進行分類,打破了基金專款專用的基本性質,也使得基金的管理沒有形成完整而合理的體系。由此可見 ,政府性基金的管理問題正是政府會計制度改革應該專注的重點問題。




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