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                                          2015兩會筆談

                                          您當前位置是: 首頁» 專題報道» 兩會筆談» 2015兩會筆談
                                          袁誠:改革稅收體制,推進PPP模式

                                          2015-03-16  


                                           引導社會民間資本進入公共品供給領域與政府資本進行公私合作 ,從而達到轉變政府職能 ,完善社會經濟結構,提高公共品供給與整體經濟效率的目的,正成爲十八大以來我國政府推進管理創新 ,改革投融資體制的一項重要課題 。2014923日財政部發出《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(76號文) ,進一步明確了新一屆政府對公共經濟領域中公私合作方向的重視與肯定 ,鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務並獲取合理回報,大力推廣項目融資的PPP(Public-Private-Partnership)模式 。

                                          PPP模式直接“化解”地方融資平颱風險,是城鎮化中公共基礎設施投資的創新模式。PPP模式能夠提高公共品供給經濟效率的前提在於 ,公共部門和私營部門發揮各自的優勢 ,並明確各自的職能。政府的貢獻着眼於提供資金(來源於稅收)、資產轉讓、其他承諾或實物捐助等形式,以及履行社會責任、培養環保意識和提供政治支持 ;私營或社會部門的作用則在於發揮其在商業、管理、運營和創新方面的專業知識 ,實現項目的高效運營 ,部分也爲項目提供資金  。顯然,PPP模式的有效實施還需要有與其相適應的配套機制予以支持 ,包括投資機制、土地使用、信貸政策、稅收政策等等 。其中,配套的稅收政策的設計與改革對於公私合作模式的推進有着特別重要的意義,並從長期來看在這一方面 ,需要我們關注以下幾個問題。

                                           第一 ,就是中央與地方稅收分成問題 ,地方政府推動城鎮化的發展 ,進行基礎設施投資 ,進行經濟建設需要有財力支持 ,但目前中國的稅收結構中,中央政府49%的財權,只承擔20%的事權 ,地方政府51%的財權卻要承擔80%的事權 ,在地方政府又沒有發債的權利下 ,“土地財政”,地方融資平臺就膨脹了起來  。所以從這個角度來說  ,PPP模式本質上是爲了化解過去中央地方事權財權不匹配的扭曲衍生出來的地方融資平颱風險 ,所以從本質上來說  ,就需要中央地方財權事權的再平衡。

                                           第二,中國現在的稅收制度相當於18世紀美國、歐洲的稅收制度,就是對財產和資本基本不調節的稅收制度 。歐美等主要經濟體,基本上都經歷了從原始的稅收制度到勞工保護到個人所得稅 ,到遺產稅,到贈與稅 ,到固定資產稅等 ,進行了一系列對資本、土地等財產徵稅調節收入的過程 。如果對於公平的考慮(調節收入分配)對稅收結構的影響是有規律可循的話  ,那麼城市基礎設施項目(大多數PPP項目)的建設能否推動一下這種稅收結構的轉型。比如隨着地鐵,公路的開通 ,地鐵沿線 ,公路沿線的土地 ,房產會進行相應增值 ,那在中國的房產稅出臺問題上能否在這些方面做做文章  。

                                           第三,加快營改增工作。進一步擴大增值稅的稅基 ,降低增值稅的稅率(適當降低目前稅率17%,13%  ,11% ,6% ,3%與稅率的數目,進而降低過多的不同稅率帶來的扭曲),儘可能做到低稅率 ,全覆蓋 ,進而避免重複徵稅 ,減少稅收的扭曲效應。我們知道政府投入公共物品,需要徵收稅收來進行財政支出,徵稅就會對經濟產生扭曲效應;社會資本投入公共物品 ,不會產生稅收帶來的扭曲問題,但社會資本不考慮公共物品的外部性 ,這會導致公共物品投放不足,也會帶來社會福利的損失 。從純粹“效率”的角度講,公共物品究竟是政府投入還是社會資本投入 ,就是稅收的扭曲效應社會福利損失之間兩害相權取其輕 ,所以通過擴大增值稅的稅基 ,降低增值稅的稅率,避免重複徵稅 ,減少稅收的扭曲效應勢在必行 。

                                           從短期來看需要稅收優惠政策與長期稅制改革相配合,對於積極參與PPP項目的企業出臺稅收優惠政策,對於PPP項目下成立的公司出臺諸如所得稅“三免三減半”的稅收優惠政策 。例如20149月出臺的《關於公共基礎設施項目享受企業所得稅優惠政策問題的補充通知》中規定投資建設碼頭、航站樓、公路甚至發電機組的企業,都將享受到頭三年免徵、後三年減半徵收企業所得稅的優惠  。這項政策相當於把PPP項目的稅收問題進一步理順了 ,把公共基礎設施和市政節能環保的稅收政策結合統一起來 。進而推動了社會資本投入諸如碼頭、航站樓、公路等基礎設施的建設。

                                          (作者系UC彩票財政學系副主任、副教授、博士)


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