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                                                          2015兩會筆談

                                                          您當前位置是: 首頁» 專題報道» 兩會筆談» 2015兩會筆談
                                                          姚奕:存款保險:政府以退爲進,市場轉守爲攻

                                                          2015-03-04  


                                                              2014年11月30日,中國人民銀行向社會公開發布了《存款保險條例(徵求意見稿)》(以下簡稱《徵求意見稿》)及其說明全文 ,並歡迎公衆在12月30日之前通過多個渠道各抒己見。筆者藉此機會 ,結合國際經驗與我國保險業的發展改革契機,淺析這一制度的優越性與後續挑戰。
                                                              十八屆三中全會首次提出了“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”這一綱領性原則。在這一思路指導下,中國的保險業也迎來了新的發展機遇。存款保險的制度設計正是在這一背景之下應運而生 。
                                                              《徵求意見稿》中明確指出:“存款保險 ,是指投保機構向存款保險基金管理機構交納保費,形成存款保險基金 ,存款保險基金管理機構依照本條例的規定向存款人償付被保險存款,並採取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。”
                                                              而在這一概念被明確擺上檯面討論之前 ,隱性的存款保險制度實際上早已根植於百姓心中。百姓普遍認爲存在銀行裏的錢是安全的,銀行一旦出事 ,政府會負責到底  。這一信念的根源正是來自政府作爲所導致的預期培養。當銀行出現危機時 ,政府往往通過注資或其他形式進行救助,對存款人變相提供全額的存款保護 ,以國家信用爲銀行提供隱性擔保 。這一保護範圍甚至不僅僅侷限於銀行的存款業務 ,還拓展到保險企業、企業債券,甚至信託等非傳統金融領域,導致市場的退出機制在政府行政力量的干預之下失靈,政府越界爲金融機構、企業的冒險行爲買單 。這樣的隱性制度安排導致了至少以下三個方面的不公平問題。
                                                              首先,隱性的制度兜底和政府買單行爲造成居民之間的不公平問題  。銀行應當支付的代價轉由納稅人承擔 ,這顯然是不公平的  。進一步地,所有納稅人爲有銀行儲蓄的小部分人支付了成本 ,這相當於補貼富人,與收入再分配的公平原則相悖 。其次,隱性制度帶來了金融機構之間的不公平問題。政府在進行制度補貼時更傾向於國有銀行和大型銀行  ,而中小型銀行和民營銀行則處於不利地位 ,這也造成資源分配方面的不均衡 。最後 ,隱性制度安排還會帶來“好銀行”與“差銀行”之間的不公平 。這一制度導致銀行缺乏動力進行風險管控 ,變相鼓勵銀行通過高風險的行爲獲得更高的隱性補貼。
                                                              通過建立顯性的、正式的存款保險制度,以上三個方面的不公平現象當得以扭轉。這也解釋了爲何顯性存款保險制度在國際上獲得了廣泛的認可。據統計 ,截止到2011年 ,共有110多個國家和地區建立了顯性存款保險制度。在這些國家中 ,日本經歷了一個制度從無到有、保障從高到低的發展過程。這一歷程變遷對我國的制度設計具有一定借鑑意義 。
                                                              早在1957年,日本政府就意識到維護金融穩定對於國家經濟安全和社會穩定具有重大意義,提出建立存款保險制度的基金法案。1971年,日本國會正式公佈了《存款保險法》 ,並設立了日本存款保險公司 。這一制度經過動態發展,不斷完善 。隨着20世紀80年代後期日本泡沫經濟的崩塌 ,破產金融機構數量上升,日本存款保險公司發揮了越來越大的作用 ,並被賦予了包括對倒閉機構進行購併在內的更多的權力與職能。但是,從2002年開始,日本正式決定解除臨時性銀行全額存款保險制度 ,也就是說 ,日本的銀行倒閉後,政府不再對儲戶的存款承擔全額保障的義務。此舉的意義也是在於推動儲戶主動對於金融機構進行鑑別,由市場決定金融機構的優勝劣汰 ,改良整個金融體系的效率和安全性。
                                                              我國的存款保險制度尚處於討論階段 ,筆者認爲在制度設計上存在着三項主要挑戰。首先,《徵求意見稿》中提出:“存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整,報國務院批准後執行 。各投保機構的適用費率  ,由存款保險基金管理機構根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定。”但其中對於關鍵性的風險差別費率如何計算尚不明確。風險差別費率是促使銀行改善風險管控能力的重要市場調節手段 ,只有當存款保險機構能夠依據每個銀行的風險程度準確定價時 ,才能更好地激勵和約束銀行的行爲 。其次,存款保險機構需要發揮金融風險監督防範功能,並具有發佈早期糾正措施和風險處置措施的權限。這一權限是建立在信息及時披露 ,數據得以精準分析並能夠獲得風險定價的基礎之上的 。此外  ,還需要明確存款保險機構與其它監管機構之間的權責界限劃分。最後,存款保險制度的建立應當量力而行。《徵求意見稿》中將最高償付限額設定爲50萬元。根據中國人民銀行以2013年年底的數據進行的測算,這一限額覆蓋了99.63%的存款人的全部存款。而日本的經驗也表明  ,全額保險並非可持續的制度安排 ,應該根據經濟發展對於限額進行動態調整  。
                                                              政府與市場的關係是經濟學中經久不衰的命題 。在近來一系列保險業相關的改革舉措中,都體現了政府以退爲進,隱居幕後,由市場作主的思路 。在健康保險領域中,大病保險交由商業保險機構運作承保只是一個起點 。11月17日,國務院辦公廳發佈了《關於加快發展商業健康保險的若干意見》  ,以此爲契機 ,不排除日後由商業保險承保基本醫療的可能性  。甚至可能會由商業保險公司設計和推出綜合健康保障計劃 ,再度加速助推健康保險的市場化進程  。在財產險領域,巨災保險的討論也在如火如荼地進行 。顯性存款保險制度的建立是這一思路在銀行業的實施與體現 ,它有利於銀行業風險管控的進一步規範化 ,也有利於促進銀行業的公平競爭 。只有政府放手,以退爲進,才能讓市場這雙“看不見的手”轉守爲攻,發揮其決定性的作用。
                                                               
                                                          (作者系UC彩票風險管理與保險學 系助理教授、博士)

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