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                                                                  UC彩票

                                                                  2014兩會筆談

                                                                  您當前位置是: 首頁» 專題報道» 兩會筆談» 2014兩會筆談
                                                                  季 曦: 讓城鎮化成爲實現綠色發展的助推力

                                                                  2014-03-05  

                                                                   季曦

                                                                  (UC彩票資源環境與發展經濟學系)

                                                                  中國新一屆政府把城鎮化置於一種全新的戰略高度 ,不免讓人們對城鎮化產生了多方面的期待 。我們有許多理由去相信城鎮化是中國未來經濟增長的重要引擎,也非常期待未來的城鎮化真正實現人的發展。而在資源環境已經成爲制約我國社會經濟發展的硬約束的今天 ,我想暢想的是,城鎮化能否成爲推進我國實現綠色轉型的重要助力?

                                                                  由於城市相比其他人類聚居方式具備更好的規模經濟、集聚經濟和專業經濟 ,城鎮化爲資源的高效利用提供了可能。我們的一些研究成果表明 ,我國城鎮化的節能環保效應並不樂觀。城鎮化不但沒有促進資源節約和環境友好,反而使社會經濟發展和資源環境之間的矛盾更爲尖銳化和複雜化。綠色經濟是後工業時代全球社會經濟發展面臨諸多不可持續性而倒逼出來的一種新的經濟形態,非常契合我國資源節約、環境保護的基本國策 。集約、節能、綠色的城鎮化進程也許能成爲推動我國生態文明建設、實現綠色發展的重要助力。

                                                                  一、影響我國城鎮化的節能環保效應的原因分析

                                                                  目前我國城鎮化的節能環保效應不佳,分析起來可能有以下幾方面原因:

                                                                  1. 發展階段的原因

                                                                  我國正處於工業化中期和城鎮化加速發展期,工業大規模生產、城市建設的加速、城市居民生活水平的提升都大大提高了我國能源和其他資源的需求 。這是我國經濟發展階段客觀造成的剛性需求  。無論是我國還是全球其他國家 ,在城鎮化加速發展期和工業化中期 ,城鎮化節能環保效應不佳都有剛性需求的原因 。

                                                                  2. 歷史遺留的原因

                                                                      長期以來 ,我國城鎮化進程處於政府的控制主導之下 。改革開放前計劃經濟體制的實行、重工業趕超戰略的選擇、戶籍制度的建立以及改革開放後政府降低城鎮建制標準等歷史原因使中國走上了一條政府主導的自上而下的城鎮化道路。這主要從兩方面影響了我國城鎮化的節能環保效應:

                                                                  1)  政府主導的城鎮化路徑偏離了市場主導的城鎮化的一般規律,使城鎮化的節能環保效應難以發揮

                                                                  城鎮化是一個資源重新整合和配置的過程 。在市場主導的城鎮化進程中 ,市場是資源配置的主體 ,城鎮化遵循市場規律 ,人口流動、資金聚集和產業演化都遵循市場化的優勝劣汰原則,城市的集聚經濟、規模經濟和專業經濟得以很好地發揮 ,有利於激發城市在資源配置和利用方面的效率 。而以政府主導的城鎮化忽視了市場的作用 ,是一種以行政力量推動的城鎮化 ,政府是配置資源的主體,決定了大部分資源的流動方向 。我國重工業城市以及資源型城市的崛起和沒落、土地財政、地方政府債務等都與政府主導的城鎮化進程分不開 。城市在資源利用方面的優勢得以壓制 ,其節能環保效應也自然難以全面發揮 。

                                                                  2)  重生產輕生活的城市規劃格局難以適應快節奏的城鎮化

                                                                  在以重工業發展爲主要推動力的城鎮化進程中,城市規劃注重城市的生產功能,生活功能被嚴重忽視。雖然1982年以後我國開始推動多元城鎮化道路  ,但原有的重生產輕生活的城市規劃使很多城市難以適應快節奏的城鎮化進程,基礎設施更新跟不上城市人口增長的速度 ,城市擁堵,生產生活低效。在以基礎設施建設投資促經濟增長的模式下  ,城市攤大餅或者新城再造既難以改善舊城能耗低效的現狀,更刺激了新的能源和資源需求。

                                                                  3. 發展模式的原因

                                                                  我國目前城市和經濟發展模式比較粗放,城市能源和資源利用效率水平相比發達國家在同等經濟發展水平或城鎮化水平而言還有較大提升空間 。發展模式粗放主要體現在兩方面:1)結構性粗放:我國產業結構中能源和資源型產業(如鋼鐵、有色金屬、化工等)發展過度,產業規模位居前列,而一些產能高、能源和資源效率高的技術性和資金性服務業發展滯後 ;2)技術性粗放:是導致我國經濟能源和資源效率整體水平不足的主要原因之一 。我國許多行業技術水平不足、能源和資源效率偏低,2007年我國鋼鐵、有色金屬、石化、電力、建材、化工、紡織等行業的主要產品能耗平均比國際先進水平高40%左右 ,機動車燃油經濟性水平和排放標準嚴重低於歐洲水平 ,能源裝備製造整體水平與國際先進水平相比仍有較大差距 。

                                                                  4能源資源體系機制不完善的原因

                                                                  我國處於經濟轉型期 ,市場正逐漸取代中央計劃成爲資源配置的主要方式 ,但是我國市場機制還不夠完善 ,特別是在能源資源領域 。以熱、水、電爲例:目前我國城市供熱、供水、供電帶有明顯的福利性質 ,城市供熱、供水和供電系統的產品和服務價格過低,不足以反映能源資源和水資源的稀缺程度(更爲糟糕的是,這些福利性質的低價資源惠及的是中高收入階層  ,而真正需要社會提供福利幫助的城市低收入和貧困人口卻因爲他們的住所大多被排除在市政設施之外而難以享受這些社會福利) 。此外 ,資源環境領域還存在着產權界定不明晰的問題 ,不利於能源資源的集約利用。除此之外 ,一些重要的能源資源領域行政壟斷、市場壟斷和無序競爭現象嚴重,導致了能源資源生產和利用過程中的嚴重浪費 ,滋生了城市奢侈之風,亟待建立起反映資源稀缺程度和市場供求關係的價格形成機制和市場主導的供求機制 。

                                                                  二、提高我國城鎮化節能環保效應的政策建議

                                                                  總結以上分析,我國城鎮化的節能環保效應不足  ,有發展階段等客觀性問題 ,也有發展模式等主觀性問題;有歷史遺留的問題  ,也有現有體制、結構和技術等問題。要充分發揮我國城鎮化的節能環保潛能,使城鎮化真正成爲推進我國經濟綠色轉型的重要助力,需要在面對客觀發展階段和歷史遺留問題的基礎上 ,促進體制、結構和技術的革新。

                                                                  爲促進中國集約、節能和綠色的新型城鎮化戰略的實施 ,本文給出以下幾方面的建議:

                                                                  1.  堅持以增量改革爲主,存量改造爲輔 ;注重生產,更注重生活

                                                                  新城市的興起和已有城市的發展是城鎮化的兩個過程。我國尚處於城市化的加速發展期 ,城鎮化率剛超過50%,因此,我國城鎮化進程的改造既有存量改造的選擇也有增量變革的機會 。

                                                                  存量改造在於對現有城市的改造  。由於歷史原因,現有一些城市存在很多規劃不合理的地方。但是,一味推倒重建不僅會造成新的髒亂差擠問題 ,而且非有機的舊城改造規劃難以解決根本性問題 ,反而會造成新的資源消耗和環境破壞 。因此 ,對於存量改造問題本文建議首先多從機制創新方面下功夫。比如 ,理順價格機制、優化稅費準則、建立信用體系、強化公衆監督等 ,重新建立起一種高效的城市生產和生活秩序 ,在工業用戶和居民用戶兩方面完善資源、環境、社會等外部成本內部化機制 。其次,應該營造積極健康的城市社會風氣:引導正確的城市消費觀念,提倡開源節流,抵制鋪張浪費 ,合理引導過度產能的消耗 。總之 ,對存量的改造應該儘量堅持以機制、理念的糾錯疏導爲主 ,硬件、設施的重搭重建爲輔。

                                                                  增量改革的對象是新規劃的城市新區或者新發展起來的中小城鎮 。必須結合生產和生活雙重需求進行整體規劃 ,將集約、節能、綠色等規劃理念有機融入城市規劃中 ,提高城市的生產能力,又提高城市的生活便捷性 。產業規劃應避開已經產能過度的產業 ,杜絕高消耗高排放產業;城市建設應推廣綠色建築、綠色交通和節能設施  ;合理佈局住宅和工業園區,提高城市片區的職住率 ,減少通勤以及由此帶來的擁堵成本 ;合理佈局交通、醫療、教育等公共設施,降低城市生活的資源和環境成本 ;按需建設,對大規模基礎設施建設的必要性要進行多方論證,杜絕盲目攀比和虛講排場 ,杜絕不必要的建設 。

                                                                  2.  提倡自下而上的“主動”城鎮化,避免“被動”城鎮化 ,提高城鎮化的質量

                                                                  人口和資源往城市集聚有三類驅動力:一種是來自城市的拉力,源自城市完善的教育、衛生等基礎設施以及城市規模經濟、積聚經濟和專業經濟效應所帶來的就業需求對人口和資源的吸引;一種來自農村的推力,主要由農村經濟落後、教育和衛生等基礎設施缺乏所引致 ;還有一種來自行政力量  ,由行政配置決定人口和資源的去留。由拉力爲主驅動的城鎮化和由推力或者行政力量爲主驅動的城鎮化具有顯著的區別,如果稱前者爲“主動”城鎮化 ,後者則可謂是“被動”城鎮化 。在主動城鎮化進程中 ,城市的經濟水平、產業結構和基礎設施都已經做好接納新的人口和資源的準備 ,城市的資源利用潛能能夠很好地發揮 ,城鎮化的質量能夠得以保障  。而由農村推力推動的城鎮化容易導致城市失業、城市貧民窟等“過度城市化”現象,以行政力量推動的城鎮化容易導致“半城市化”現象,城市功能無法全面激發,城鎮化質量難以保障 。

                                                                  因此  ,應該堅持以市場爲主導,由經濟發展和產業升級帶動的自下而上的“主動”城鎮化道路 ,提高城鎮化的質量 。一方面應該保障農村衛生、教育、能源等基礎設施和公共服務的普及和改善 ,推動城鄉連接性基礎設施的建設  ,以擴大不斷增長的城市經濟所帶來利益的受惠範圍 ,避免人口“被動”地往城市流動和遷移  ;另外,應該減少政府的行政干預 ,以市場機制爲資源配置的主體,避免以徵地或行政劃分等方式引導的城鎮化 ;最重要的是 ,應該積極發展城市經濟 ,提升城市產業結構,完善城市基礎設施,完備城市管理體制,真正保障城鎮化“主動”地演進。

                                                                  3.  提高剛性需求的資源利用效率,杜絕非剛性需求

                                                                      由於發展階段的客觀問題,我國城鎮化進程中存在大量的能源和資源剛性需求 。然而,相比同樣城鎮化階段和經濟發展水平的其他國家,即便是剛性的能源和資源需求 ,其使用效率還有很多提升的空間 。較低的能效水平集中反映了我國城鎮化路徑粗放和發展方式不合理等突出問題,要減少剛性能耗,需要從城鎮化路徑和城市發展模式等方面進行改善。首先,應該重新審視我國產業演化與城鎮化的關係 。縱觀全球城鎮化進程,發達國家幾乎都是以工業化推動城鎮化,而工業化又都選擇了由輕到重漸進發展的道路,實現了產業演化和城鎮化的良性互動 。然而  ,由於歷史原因,我國選擇了以重工業優先發展並以重工業帶動城鎮化的道路  ,相比發達國家在城鎮化早期和發展期的情況,重工業優先發展的戰略顯然增加了城鎮化道路中的能源和資源剛性需求。因此,應該重新理順我國產業演化和城鎮化的關係,進一步強調輕工業和服務業發展在推動城鎮化進程中的作用 。此外 ,在工業化和城鎮化進程中,應該重新審視我國產業佈局的問題 ,從空間優化的角度降低城鎮化進程中的能源、資源和環境成本 ,弱化能源、資源和環境硬約束。目前 ,我國正大力推進全國主體功能分區戰略 ,產業佈局建議按照全國主體功能區定位 ,綜合考慮資源、環境、物流等因素  ,優先在中西部能源資源富集城市地區佈局資源密集型產業,減少資源的運輸成本和損耗。

                                                                      另外 ,我國城鎮化進程中還存在大量能源和資源的非剛性需求,比如,無視過剩產能的生產規模的非理性擴大、城市的重複建設和非理性攀比、政府過分追求GDP導致的無效生產等均導致城市生產的能源和資源消耗的虛高 ;而過度奢侈和非理性的城市消費文化則造成了城市生活能源的虛高 。要降低城市生產方面的非剛性能耗 ,需要迫切實行能源和資源消費強度和消費總量雙控制 ,形成倒逼機制 ,推動在轉方式、調結構方面取得實質性進展。一方面 ,應控制對產能過剩行業的投資 ,合理引導城鎮化對過剩產能的消化,實現投資和消費的良性循環 ,減少不必要消耗的同時促進經濟增長;另一方面 ,應該改革現有財稅體系和政績考覈體系,並建立相應的監督機制,從激勵機制方面着手杜絕城市重複建設和盲目生產,形成更具長遠視野的城市運行管理機制 。

                                                                  要改善我國城市生活能源和資源的消耗虛高,需要進一步推動能源機制的改革 。目前我國的城市能源價格和收費體系在保障民生和促進節能方面都存在着不合理之處 ,一方面城市能源貧困、水資源貧困等現象依然存在 ,另一方面城市奢侈浪費之風盛行 。如何在保障民生的基礎上消除城市的過度消費  ,亟待理順城市的能源價格機制:一方面要加速推動城市能源和水資源的民生工程,充分保障將城市貧困人口納入供熱、供電、供水等市政管網  ,確定供熱、供電、供水等生命線價格,杜絕城市能源貧困和水資源貧困。另一方面 ,對超出生命線之上的消費,應該建立起反映能源和資源稀缺性的價格體系。同時 ,應該儘快打破能源和重要資源領域壟斷的局面,降低能源和資源行業的市場準入條件 ,保障有序競爭。


                                                                  • UC彩票

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