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                  2014兩會筆談

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                  鄭 偉: 養老保險的“基礎公平”與“市場發展”

                  2014-03-11  

                   

                  鄭偉

                  (UC彩票風險管理與保險學系教授)

                  李克強總理在《2014年政府工作報告》中談到養老保險時提到 ,“建立統一的城鄉居民基本養老保險制度,完善與職工養老保險的銜接辦法 ,改革機關事業單位養老保險制度  ,鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險 。”這裏實際涉及兩個方面的問題:一是養老保險的“基礎公平”問題 ,二是養老年金的“市場發展”問題  。

                        一、 養老保險的“基礎公平”

                  養老保險的“公平” ,我們強調的是“基礎公平” ,即在“基本養老保險”制度層面的公平 。《2014年政府工作報告》提出“建立統一的城鄉居民基本養老保險制度 ,完善與職工養老保險的銜接辦法,改革機關事業單位養老保險制度”,即是要在確保養老保險的基礎公平方面邁出實質步伐。

                  自從201311月中共十八屆三中全會提出“建立更加公平可持續的社會保障制度”以來 ,在推動公平性方面 ,政府出臺了兩項重要改革政策:其一,201427日 ,國務院常務會議決定合併新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險 ,建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度;其二,2014224日  ,人力資源社會保障部和財政部發布《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》。這兩項改革舉措,從制度上完成了養老保險“基礎公平”之“三部曲”中的兩部(第一部:“新農保”與“城居保”並軌爲“城鄉居民基本養老保險”  ;第二部:“城鄉居民基本養老保險”與“城鎮職工基本養老保險”銜接),接下來 ,工作重點應轉至社會關注度最高的第三部曲——“改革機關事業單位養老保險制度”了。

                  機關事業單位與城鎮職工的養老保險“雙軌制”如何並軌,這是改革的“硬骨頭” ,難度最大 ,但從社會公平角度考慮 ,順應民意 ,必須做。改革的方向應當是,機關事業單位養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度的基本框架保持一致,統賬結合,繳費辦法一致 ,養老金計發辦法一致 ,養老金待遇調整辦法一致 ,實現制度並軌  。

                  同時,對於機關事業單位職工養老繳費負擔增加、基本養老待遇下降等問題 ,可以考慮的應對思路有:第一,有限提高機關事業單位工資(同時加強反腐,嚴控灰色收入);第二,建立機關事業單位職業年金制度  ,類比於企業年金,均屬於第二支柱,用於補充第一支柱的基本養老保險 。

                        二、 養老年金的“市場發展”

                  在確保養老保險“基礎公平”的前提下,如何爲國民提供“多層次”的養老保障 ,是許多國家政府(包括中國政府)在養老保險改革領域面臨的重要任務。2014年政府工作報告》提出“鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險”  ,即是要鼓勵發展養老年金市場 。

                  從人口、經濟、社會、法律、國際等五個方面看 ,應當說,中國養老年金市場發展所面臨的環境出現了諸多新情況、新形勢 ,必須加快發展養老年金市場 。

                  從人口環境看 ,“十二五”期間 ,勞動年齡人口總量達到峯值,此後緩慢下行;老年人口出現第一次增長高峯,60歲以上老年人口總量首次突破2億;人口年齡結構拐點到來,人口撫養比在經歷40多年下降後首次開始上升 ,人口紅利消失 。而且,與其他國家相比,中國人口老齡化還具有幾個顯著的特點:一是來得早,二是來得快 ,三是持續時間長  。人口老齡化將對中國當前的社會養老保險體系帶來衝擊和挑戰 ,國家提供的基本養老保險的替代率將不斷下降 ,且長期財務不可持續,通過發展基本養老保險之外的年金市場 ,來爲國民提供更加完善的養老保障  ,不僅必要,而且急迫。

                  從經濟環境看,經過改革開放三十多年的發展,中國國民經濟仍處於一個快速發展的時期,人民生活持續改善,金融市場不斷完善。2010年 ,中國國內生產總值超過日本,位居世界第二位  ,成爲僅次於美國的世界第二大經濟體。人均國內生產總值由2002年的1135美元上升至2013年的大約6800美元。城鄉居民人均收入快速增長 。銀行業、證券業、保險業金融機構不斷髮展 ,貨幣市場、資本市場、保險市場等金融市場不斷完善。這些國民經濟、人民生活和金融市場所具備的條件,都爲中國年金市場發展奠定了必要的基礎性支撐。

                  從社會環境看  ,中國正在加快創新社會治理 ,近年來在社會治理和市場經濟改革方面的一個重要國際趨勢是加強公私合作  ,即政府在治理社會和提供公共服務的過程中,不是單純地“大包大攬”、“親歷親爲”,而是站在更高的高度來組織、調動和協調相關社會資源 ,特別是重視發揮市場機制的作用 ,使市場和政府形成有效合力,以更好地達成服務經濟社會發展的目的。對於市場經濟條件下的人口老齡化風險管理,從創新社會治理的視角看 ,政府除了自身提供的社會保險和公共救濟之外 ,必然要注重發揮年金市場的基礎性作用,推行“政府+市場”的模式 。

                  從法律環境看 ,近幾年發佈的一系列重要的法律、規劃和報告,包括《社會保險法》、國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要、國家人口發展“十二五”規劃、中國老齡事業發展“十二五”規劃、社會保障“十二五”規劃綱要、中國保險業發展“十二五”規劃、金融業發展和改革“十二五”規劃、中共“十八大”報告等,多次直接或間接地提出要“大力發展補充保險”,在建立健全各項基本社會保險制度的基礎上,針對人們不同的社會保障需求 ,落實和完善稅收支持政策,積極穩妥發展多層次社會保障體系;發展企業年金和職業年金 ,鼓勵用人單位爲勞動者建立補充養老保險 ;鼓勵個人建立儲蓄性養老保險 ;鼓勵發揮商業保險補充性作用。此外,更引人關注的是,十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出 ,“制定實施免稅、延期徵稅等優惠政策,加快發展企業年金、職業年金、商業保險 ,構建多層次社會保障體系” 。這一系列的法律、規劃和報告爲年金市場發展提供了多方政策支持。

                  從國際環境看 ,歐債危機與養老金赤字高度相關 ,對中國養老保障制度改革具有重要啓示  。政府提供的基本保障水平要與經濟發展水平相適應 ,不能落入“福利陷阱” ,在爲國民提供養老保障這一問題上  ,固然不能光靠市場,但也不能過度依賴政府,政府與市場應當相互協調配合 ,共同推進改革 。要高度重視政府與市場的關係 ,構建和諧的公私合作模式 ,通過大力發展基本養老保險之外的年金市場 ,一方面爲政府“減負” ,另一方面也爲國民提供更加完善的養老保障。需要特別強調的是 ,雖然中國當前養老保障制度改革的環境相對較爲寬鬆,但是改革的“時間窗口”不可能長期敞開 ,我們不能貽誤時機 。

                        三、 結語

                  中國的養老保險制度改革和養老年金市場發展,正站在一個關鍵的十字路口,機遇和挑戰並存。綜合判斷人口、經濟、社會、法律和國際形勢,我們正處於可以大有作爲的重要戰略機遇期 ,既面臨難得的歷史機遇,也面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰。

                  不改革 ,不發展,短期沒問題,因爲人口老齡化最嚴重的高峯期尚未到來,“擊鼓傳花”還能拖延二三十年 ;但是,如果不改革,危險將步步逼近,從長期看,重大矛盾問題必將劇烈爆發。改革時機稍縱即逝 ,如果等到人口老齡化高峯到來再臨時“組織攻堅”,危機就不可避免了 。


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