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          2014兩會筆談

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          董志勇: 新型農業經營體系的構建策略探析

          2014-03-04  

           董志勇

          (UC彩票經濟學系教授)

          中共中央、國務院印發的2014年一號文件《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中 ,提出“構建新型農業經營體系” 。在全面深化農村改革這一重大背景下,如何正確理解新型農業經營體系的本質特徵及其構建難點 ,從而從策略上有效把握構建新型農業經營體系的方向與重點 ,具有重要意義 。

          農業經營的涵義較廣 ,既涵蓋農產品生產、加工和銷售各環節,又包括各類生產性服務 ,是產前、產中、產後各類活動的總稱  。體系泛指有關事物按照一定的秩序和內部聯繫組合而成的整體 ,既包括各類農業經營主體 ,又包括各主體之間的聯結機制  ,是各類主體及其關係的總和。農業經營體系涉及農業經營對象、經營內容、經營手段、經營方式、經營制度等各個方面,是建設現代農業的決定因素 ,也是衡量農業發展水平的主要標誌。

          改革開放三十多年來 ,隨着我國工業化、城鎮化建設的快速推進 ,我國農村發生了深刻變化。一是農業生產方式的變化。農業機械化水平不斷提高  ,2013年末,農機總動力超過10.6億瓦,耕種收綜合機械化水平超過59% 。農業發展模式由提高土地生產率向提高勞動生產率轉變。二是農民就業與收入來源多元化 。非農化就業趨勢導致大量農村勞動力轉移到城鎮和工業部門,要素非農化、農業副業化、農民兼業化、農村空心化、農民老齡化等“五化”問題日益嚴重 ,農業後繼乏人問題日益凸顯  。三是農村人地關係的變化  。農村勞動力的跨區域流動對土地經營規模產生了顯著影響,勞均耕地規模逐步上升,農民對土地的依賴性有所降低。四是土地承包經營權主體同經營權主體發生分離 ,在很大程度上改變了農業生產關係。以上變化對農村基本經營制度產生了重要影響 ,農業生產經營面臨諸多新問題與新挑戰 。應對這些問題的核心,在於創新農業經營體制機制 ,構建更清晰、更完善的農業經營體系。

          同時,隨着我國農村土地流轉速度加快,農業經營逐步由傳統分散經營向適度規模經營轉變 ,農業規模經營比例明顯上升 ,新型農業經營主體不斷髮展壯大。據統計 ,截至201311月末 ,全國依法登記的農民合作社95萬家,家庭農場87.7萬家,龍頭企業超過12萬家 ,加上各類農業社會化服務組織,初步形成了以承包農戶爲基礎、農民合作社爲紐帶  ,龍頭企業爲骨幹,各類社會化服務組織爲支撐  ,多種所有制關係並存、多種生產經營主體共生的農業經營格局 。這爲加快構建新型農業經營體系提供了必要的基礎和相對成熟的條件。

          但是,新型現代農業經營體系構建的難點在於仍存在諸多的制度性障礙在短期內難以破除,主要體現在以下幾個方面:

              (一)農業經營主體扶持機制有待完善

              近年來儘管各類農業經營主體不斷髮展壯大,但未來仍面臨諸多問題亟待解決:一是登記註冊制度與信息監測機制尚未建立 。由於各級政府層面對家庭農場的界定標準、登記辦法、扶持政策並未出臺專門的規定,導致各地出現家庭農場登記提交的材料、組織形式不一致等問題。國內尚沒有部門或機構開發了相應的信息統計系統 ,缺乏對新型農業經營主體發展進行統計監測與跟蹤研究。二是農村金融保險支持體系有待完善 。農村金融供給無法滿足農業經營主體的資金需求。據調查,分別有47%的專業大戶、59%的農民專業合作社和57%的農業企業因授信擔保困難、申請手續繁複、隱性交易費用高等問題存在資金融通方面的困難 。同時,我國農業保險發展緩慢,覆蓋面有限、保障水平不高 ,農民參保意願不強,無法有效分散農業經營面臨的自然風險衝擊。此外,農村銀保市場之間也缺乏有效互動 。三是新型職業農民培養機制有待完善。目前農村實用人才佔農村勞動力的比重僅爲1.6% ,受過中等及以上農村職業教育的比例不足4%,生產經營人才嚴重缺乏 。受農村經濟社會發展水平和農民總體素質的制約 ,目前的培訓投入遠不能滿足職業農民培育的實際需求 ,農民本身也缺乏培訓與創業的意願,缺乏對農村職業技術教育和農民科技培訓的激勵、監督和保障機制 。

          (二)土地流轉與規模經營仍然面臨制度性障礙

          如何放活土地經營權是未來實現土地規模利用和集約經營的重點 ,主要面臨以下幾方面問題:一是農村土地流轉制度缺位導致土地流轉不規範。土地流轉存在二輪延包不完善、確權不到位等制度安排不完善問題 ,是導致土地流轉困難的根源 。農戶之間自發的土地流轉多爲口頭協議 ,土地流轉管理和服務組織缺位,容易造成雙方主體資格不明確,導致土地糾紛多發。二是土地承包經營權入股的具體制度安排尚不清晰  。目前我國農村土地流轉形式中占主導地位的仍然是轉包和出租,佔到總流轉的78.2%。儘管政府鼓勵土地承包經營權入股 ,但同時又強調土地用途管制 ,這使得農民入股獲取收益的空間有限,一旦出現經營風險 ,農民權益無法得到保障。三是農村社會保障體系不完善 。當前我國農村社會保障制度存在管理分散化、覆蓋面窄、保障層次低、保障水平低、籌資方式不公平等問題 。最低生活保障制度建設緩慢,養老保障的社會互濟性低、保障能力弱,農村合作醫療可持續發展面臨困境 。農村社會保障制度沒有全面建立起來 ,無法有效替代土地所擔負的生存、就業等保障功能 。

              (三)農業社會化服務相對滯後

          目前 ,農業社會化服務已基本覆蓋農業生產各環節,但仍存在服務水平不高、機制不活等問題 。一是農業社會化服務體系不健全。公共服務機構供給不足,服務能力不強,尚不能成爲農業社會化服務的依託力量 。專業服務公司實力較弱,農村經紀人隊伍規模小、組織鬆散、管理不規範 ,難以發揮有效作用 。現有社會化服務在農業生產各環節分佈不均衡,尤其是產後環節的服務較爲薄弱 ,無法滿足農民多層次、多形式、多元化的服務需求。二是農業社會化服務組織職能分工不明晰。公益性社會服務組織和營利性服務組織之間的角色經常串位 。原本應由農業技術部門承擔的職責卻往往推給鄉村集體 ,政府農業技術部門時常插手營利性組織或合作經濟組織承擔的職能 。三是農業社會化服務投入支持不足 。公益性農業社會化服務在農技推廣、動植物疫病防控和農產品質量安全監管等方面 ,缺乏完善的支持配套政策。四是農業社會化服務市場監管力度有待加強  。由於缺乏良好的市場監管機制與完善的績效考評機制 ,部分地方社會化服務組織侵害和剝奪農民的利益的現象仍然存在,嚴重製約了農民的利益實現。

              (四)農業組織化程度仍然偏低

          目前我國農業生產經營仍存在着小生產大市場的矛盾,面臨自然、市場和質量安全三重風險 ,迫切需要解決農業生產組織化程度偏低問題。一是農民參與組織化的選擇渠道有待拓寬 。儘管現有農民合作社帶動成員達到7221萬戶,不到農戶總數的30%,還有相當一部分農戶沒有被各類組織覆蓋,市場風險抵抗能力較弱 。同時,部分合作組織自身規模小、實力弱、發展困難,對農戶的帶動能力不足 。二是農民專業合作社的內部機制有待完善 。一些農民專業合作社內部制度不健全 ,民主決策機制不完善 ,運作管理隨意性大,不規範問題普遍存在,經營收益往往被少數負責人佔有 ,面臨能人治社與民主決策困境,難以發揮基礎性作用。三是龍頭企業和農戶間的利益聯結機制還不健全。龍頭企業與農戶缺乏長期穩定的利益鏈接,不能有效發揮骨幹作用 。在一些“公司+農戶”的利益聯結中,農民處於絕對劣勢 ,話語權不高  ,議價能力不強 ,只能獲取小一部分增值收益。受農產品特性和交易複雜性的約束 ,農業產業化經營的“公司+農戶”組織方式時常面臨訂單履約率不高的窘境 。

          當前和今後一個時期 ,要圍繞新型農業經營體系的重點領域和關鍵環節 ,以夯實微觀基礎、推進機制創新、發揮組織紐帶、強化服務支撐爲重點,加快構建機制靈活、運轉高效的新型現代農業經營體系 。

              (一)積極培育新型農業經營主體

          構建新型現代農業經營體系的重點是加快培育新型農業經營主體 ,夯實建設現代農業的微觀基礎 。新型經營主體在不同地區、不同產業和不同環節,有各自的適應性和發展空間 ,應充分突出各類主體的特色與優勢  ,發揮對小規模農戶的示範帶動作用。一是大力提升新型經營主體 。研究制定職業農民認定標準 ,拓寬職業農民培育渠道 ,加快培養新型職業農民 。探索專業大戶、家庭農場的差異化認定標準,鼓勵有條件的地方建立家庭農場註冊登記制度,推動規模經營農戶不斷拓展經營領域和經營規模 。加快完善合作社人才庫建設、運行機制建設、服務規範化建設 ,推進農民專業合作社提升發展。積極支持龍頭企業通過併購重組等方式發展壯大,完善農業產業化基地建設,促進農業企業集羣發展。二是強化經營主體間的互動與合作 。引導同行業各主體、產業上下游各主體以及工商企業、科研機構和農民之間  ,通過土地、資金、技術、品牌等入股 ,或以合同制、訂單制、委託制、代理制等方式  ,開展生產和服務合作 ,形成緊密的風險共擔、利益共享的共同體 。三是制定針對性的扶持政策。加大技術、資本、知識等資源投入 ,擴大陽光工程和農村實用人才認定與培訓規模 ,探索將農業職業培訓納入國家中等免費職業教育範圍 。通過擴大補貼範圍、新增補貼傾斜、設立專項發展基金財稅優惠等方式,幫助各類經營主體解決基礎建設、設施用地、融資保險、人才培養、品牌培育等方面的實際困難,引導建立合理的利益激勵機制和風險防範機制 。

          (二)穩妥推進土地流轉與適度規模經營

          推進土地適度規模經營 ,不能簡單地等同爲土地大規模流轉,應該因地制宜、順勢而爲  ,把握適度原則 ,漸進穩妥地走中國特色的規模經營道路 。一是加快推進農村土地確權登記頒證這項基礎性工作 。逐步擴大試點範圍 ,加快完成包括農村集體建設用地在內的農村集體土地所有權的確權登記頒證工作 ,加快推進農村土地承包經營權的確權登記頒證工作,通過土地確權頒證穩定農民土地預期 ,避免土地權屬不清、賬實不符而產生糾紛。二是建立土地公開交易平臺 ,強化土地流轉服務和管理 。加快建立不同等級、不同層面的土地交易流轉平臺 ,促進土地加快流轉。針對工商資本租賃農戶承包地進入農業,探索建立風險保證金制度,同時明確土地流轉政策邊界,研究更有效的耕地保護辦法 ,量質並保,探索推進永久基本農田劃定工作  ,遏制耕地流轉的非農化問題。三是完善流轉雙方的利益分配機制。鼓勵轉入土地的新型經營主體與轉出土地的農戶建立穩定合理的利益聯結機制,避免土地流轉的短期化影響到農業穩定經營,探索推廣實物計租貨幣結算、租金動態調整、土地入股保底分紅等實踐可行的利益分配辦法 ,穩定土地流轉關係,保護雙方合法權益。同時,健全完善各級服務網絡,完善糾紛調解仲裁體系建設 。四是建立基層土地信託服務中心,探索推進農村土地證券化試點 。充分發揮金融創新對農村土地流轉的支持作用 ,通過土地信託、土地證券化等方式爲農業發展籌集資金 ,將土地承包經營權或使用權轉變成爲可銷售、可流通的金融產品 ,擴大農業經營的融資渠道 。

          (三)積極探索農業經營組織模式創新

          提高小農戶的組織化程度,關鍵在於促進農民專業合作社的提升發展,發揮農民合作社的組織紐帶作用 ,提高合作社的合作服務和產業化經營能力 。一是努力探索農業生產全過程合作。全過程合作意味着農民在整個生產過程中實現全方位的合作  ,合作貫穿農業生產的全部程序,如農業生產上游環節的合作創新,包括化肥、種子、生產工具和機械、農藥、信貸等合作 ;農業生產中游環節的合作創新,包括生產過程、技術培訓、灌溉、農作物管理等領域的合作 ;農業生產下游環節的合作創新,即農產品加工、品牌建設、營銷等領域的合作 。二是積極推動農業生產全要素合作。農業生產涉及人力、土地、資金、技術、管理、信息等多方面的要素 。通過推進農業生產全要素合作 ,能實現各種生產要素的合理有效配置  ,實現農業生產各個環節的有效配合,實現在更高程度的規模經濟和範圍經濟 ,提高農民合作社的市場競爭力 。三是大力推進各經營主體之間的合作。通過聯合社形式 ,實現合作社之間的合作,將農民合作社做大做強 ,促進要素在更大的範圍內得到自由、高效的配置 。推動龍頭企業與專業合作社深度融合。推廣“龍頭企業+專業合作社(專業協會、集體經濟組織)+農戶”的組織帶動模式  ,鼓勵農民以承包土地入股合作社或龍頭企業,鼓勵龍頭企業開展利潤返還、股份分紅等多種方式,帶動農民增加收入。

          (四)加快構建農業社會化服務新機制

          加強農業社會化服務體系建設 ,要將“存量優化”與“增量改革”相結合,繼續強化農業公益性服務體系  ,積極培育市場服務組織 ,不斷創新服務方式手段,支持各類市場服務組織爲農民提供低成本、便利化、全方位的服務 。一是着力優化公益性農業服務體系。引導公共服務機構轉變職能 ,逐步從經營性領域退出 ,主要在新品種新技術示範推廣、土壤環境監測、農作物統防統治、區域疫病防控、產品質量監管等基礎性領域開展服務 。通過政府訂購、定向委託、招投標等方式,扶持社會力量廣泛參與農業產前、產中、產後服務。支持在農業社會化服務中開展應用性研究和教育、培訓、推廣,促進農科教有機結合和農業科技成果有效轉化 。二是積極培育經營性服務組織 。通過降低准入門檻 ,加強監督管理  ,加大經營性服務組織發展的扶持力度 。專門圍繞產後服務這一短板,重點支持專業化農業服務公司、專業服務隊等發展 。採取多種有效方式,對農業經營性服務組織在農產品加工、儲藏、包裝、品牌、信息、融資、保險等方面給予支持  。三是大力促進社會化有效服務模式的示範推廣 。挖掘實踐有效的服務模式 ,總結各地在公共服務機構+農資農技服務公司+農戶農民專業合作組織+社會化服務組織+農戶龍頭企業+農戶+基地農資經營公司+農戶+基地等服務模式開展中的經驗與教訓 ,積極推廣制度完善、程序規範、形式多樣、內容豐富的社會化服務 。


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