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                                  2014兩會筆談

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                                  王曙光: 我國農村土地制度調整與農村金融發展

                                  2014-02-28  

                                   

                                  王曙光

                                  (UC彩票金融學系教授)

                                  一、農村土地制度變革的歷史邏輯起點

                                  農村土地制度變革是中國共產黨十八屆三中全會、2014年中央“一號文件”和2014年“兩會”的核心議題之一,是關係到我國農村經濟轉型發展和城鄉一體化發展的重大問題,必將對我國農村經營體制的變革、農村金融的發展和創新、農民收入提升以及城鎮化的推進形成巨大影響 。

                                  我國當前的農村土地制度 ,是在改革開放之後30餘年的時間裏逐漸形成並固化的,是我國整體改革邏輯中一個不可分割的部分。所以  ,要探討我國農村土地制度變革的邏輯,就要搞清楚在中國改革的大邏輯中 ,農村土地制度到底扮演了什麼角色 。從整個中國改革的歷史邏輯來看 ,可以概括爲三個方面:

                                  第一,是通過“故意”把價格搞錯的方式,爲我國改革和工業化提供資金 。所謂“故意把價格搞錯” ,是指通過工農業產品價格剪刀差的方式、通過城鄉要素價格(包括土地價格等)分離的方式、通過農民工和城市職工在工資和社會福利上的分離的方式(體現爲勞動力市場價格的扭曲) ,爲我國快速的工業化、城市化提供了基礎和條件  。在這個歷史進程中 ,城市和工業部門獲得了大量的租金 ,獲得了廉價的農產品 ,獲得了廉價的城市發展和工業發展用地,獲得了廉價的勞動力要素,從而極大地加快了城市擴張和工業部門發展的速度 ,也爲地方政府競賽提供了大量的財政剩餘(主要由土地的級差地租帶來的財政收入),從而成爲地方政府主要的財政來源之一。

                                  第二 ,是通過“故意”把產權搞模糊的方式,爲實現工業化和城市化提供租金和要素支撐 。產權制度的清晰化固然是交易的前提,然而產權的清晰化是一個歷史的進程,是需要時間和成本的。因此中國改革的一點祕密在於 ,經濟改革和發展往往是在產權尚未清晰的時刻開始的,初期的產權模糊化給經濟發展帶來大量的租金機會 ,支撐着經濟的快速發展。土地產權的模糊化是最典型的代表之一。土地產權的模糊化使得政府的土地徵用成本降低,這爲城市擴張和土地財政奠定了制度基礎  ;同時土地產權的模糊化和土地產權市場的不完善也支撐了一個隱形的社會保障體系,使得農民工在社會保障未能實現均等化的時代還能夠葆有一份安全感 。因此在很長一段時間以來,政府在農村土地產權(包括農民住宅)清晰化和農村土地產權市場完善化方面的動力和激勵均很小,這一方面基於發展城市和工業部門的考慮 ,另一方面也出於社會保障和穩定和諧方面的考慮。

                                  第三 ,是通過“故意”把資源配置方式二元化的方式,將城市資源和農村資源人爲地割裂開  ,從而在制度上鼓勵農村資源向城市的單向流動 ,來支撐快速的工業化和城市化。其中的典型代表是農村集體建設用地與城市建設用地的人爲的二元化管理體制 ,導致農村集體建設用地與城市國有土地不能同等入市  ,不能實現同權同價。這種二元化土地管理體制導致的結果是農村集體建設用地難以得到高效率的利用,其經濟效益極低且大多處於法律的真空狀態。另一個典型的例子是農村金融的二元化。二元金融結構的核心在於城市金融吸納了大量農村資本  ,形成農村負投資現象,而大型商業銀行和農村金融機構在一個很長的歷史時期中僅僅扮演了農村資金“抽水機”的角色 ,從而形成城鄉二元金融格局,這極大地影響了農民的信貸可及性 ,影響了農村經濟的可持續發展。

                                  明白了以上我國改革的歷史大邏輯,我們就會清楚當前農村土地制度和農村金融制度的歷史根源,從而找到未來改革的方向。從以上三個“故意搞錯”的歷史條件出發 ,我們未來的使命是工農業要素市場和產品市場的一體化 ,建立統一的城鄉土地市場  ,實現農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價,並賦予農民更多土地財產權利 ,從而實現城鄉要素的合理流動與科學配置。

                                  二、農村土地制度存在的問題及改革的總體方向

                                  我國現行的農村土地制度是一種集體土地所有制下農民擁有承包經營權的制度 ,在這個制度框架下,集體擁有土地的所有權 ,從而擁有土地的發包權和處置權 ,而農民擁有土地的承包權、經營權、收益權和轉包權。這種在十一屆三中全會後逐步形成的農村土地制度,由於承認農民對土地的承包經營權長久不變,從而極大地激發了農民在土地上長期投入的熱情,對於我國改革開放後農業生產的長期穩定起到至關重要的作用 。也可以這樣說,如果沒有農民的家庭聯產承包制 ,就沒有我國的改革開放的發軔與成功推進。經過三十年的農村土地制度的不斷調整和固化 ,我國農村土地承包關係逐步長期化,接近於我國古代的永佃制,這種穩定的帶有永佃制特徵的土地制度在總體上是有利於農村社會穩定和農業生產發展的 ,應該加以肯定並長期堅持。

                                  但是這種制度在執行運轉過程中存在很多問題,也引發了某些消極的後果。其中之一是這種承包經營權長期穩定的制度在土地流轉權方面存在很大的問題 ,農民的土地在法律層面很難得到有效的流轉,土地流轉的市場機制沒有形成,其法律程序也沒有清晰和完善  。在這種情況下  ,農民的經營權就很難轉移到別的主體手中,這就阻礙了農村土地的規模化利用。而由於沒有規模化的利用 ,就很難形成規模經濟,現代化的農業產業和農業經營方式就很難在現有制度條件下得到發展 。小農難以轉化爲大農 ,就難以抵禦市場風險,難以融入大的農產品市場,也就難以分享市場收益 ,從而導致我國小農經濟下的農戶很難獲得應得的收入,難以分享改革開放和市場化帶來的好處。這是由其所面臨的土地制度的歷史條件所決定的。要使家庭經營向規模化的家庭農場、企業化的現代農業企業和有組織的合作社等現代經營模式轉變,就必須完善土地流轉市場和法律程序 ,使土地得到集約化和規模化的利用。土地流轉方面的障礙也使得我國珍貴的耕地資源得不到有效的利用,很多耕地被閒置或者低效使用,遠遠沒有釋放土地應該有的生產力  。這對於中國這個土地資源至爲稀缺的國家是一種巨大的浪費 。

                                  其中之二是 ,在原有土地制度下,我國農民所享有的土地權利實際上僅僅是承包權和經營權(經營權很難轉讓),農民對現有土地的處置權、抵押權、擔保權等權利還不能充分享受 ;農民僅僅享有住房的所有權 ,農民的住房很難被抵押;農民只享有宅基地的使用權 ,但其收益權和轉讓權是不完整的,導致其宅基地的財產功能難以發揮 。農民不享有承包地的抵押權,則土地難以作爲抵押物,土地僅僅作爲一種耕種的對象,而不是一種活的資本,農民難以通過土地的抵押來獲得融資支持。農民不能享有住房財權的抵押、擔保、轉讓,就難以獲得住房的財產性的收益[1] 。

                                  十八屆三中全會明確了未來的改革方向 ,大致有三方面:一是賦予農民對承包地的佔有、使用、收益、流轉及經營權抵押、擔保權能 ,如此則可以使土地要素得到合理流轉 ,爲現代農業經營體系的構建奠定製度基礎 ,同時農民所擁有的抵押和擔保權也可以促使其更多獲得銀行的信貸支持  ,提升其進入農村金融市場的能力。農民可以將土地承包經營權入股 ,組建土地股份合作社 ,既使生產經營規模擴大,有利於農業的規模化和集約化經營,有利於現代農業產業的培育 ,同時也可以使農民獲得更多財產性收入。這方面的制度創新對於那些擁有承包經營權但又在城市務工的農民工而言非常有利 ,既增加其收入,又避免土地的閒置拋荒,可謂一舉多得 。第二條是十八屆三中全會決議提出要保障農民集體組織成員權利,積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份的佔有權、收益權、有償退出權以及抵押、擔保和繼承權。第三條是推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓 ,探索農民增加財產性收入渠道 。最近一個時期以來 ,很多地區實施農民住房的確權和頒證工作,農民有了房產證 ,就可以拿去抵押 ,就可以獲得銀行信貸 ,這是對農民增收的最大的支持 。當然,上述改革的推進有賴於一個完善的農村土地和住宅產權市場的構建,來完成土地和住宅產權的確權、登記、定價和交易等諸項功能。

                                  三、土地資本化給農村金融帶來的機遇

                                  十八屆三中全會關於農村土地制度調整的一系列政策框架和設想 ,其目的有四個:一是實現土地的集約化和規模化利用,促使小農經濟向規模化的現代農業經濟轉型  ,爲農村經營體制的變革奠定製度基礎 ,這是我國農民真正實現更大規模的合作的制度基礎[2] ;第二是使土地得到更有效的利用 ,避免土地的大規模拋荒,既使農民獲得更多的土地收益,又可以在此基礎上使稀缺的土地資源得到更合理的配置 ;第三是促使農民土地資產和住房資產轉變爲農民的活的“資本” ,使農民土地經營權和住房財產權可以實現抵押和擔保等各項權利,增加農民的財產性收益,並使農民獲得更多的信貸支持;第四是通過城市和農村土地同地同權、同地同價,建立城鄉統籌的土地產權市場 ,促進農村土地徵用的規範化 ,使農民更多分享城鎮化和工業化的收益 。

                                  農村土地制度創新和調整的核心是土地的資本化和住宅的資本化 ,這將對我國農村金融供給帶來極大的積極效應 。在原有的農村土地制度下,農民缺乏可以抵押的資產,銀行在考察農民的還款能力和評估銀行信貸風險的時候 ,往往僅僅是根據農民的信用來考察 ,這往往使得農村金融機構在給農民貸款的時候心存疑慮 。農民幾乎沒有銀行認可的合格的可抵押物,與城市居民可以用自己的合法房產作爲合格抵押從而獲得銀行信貸不同,農民沒有房產證,其承包地也不能抵押,所以銀行的貸款意願很低。這很難怪銀行,因爲銀行需要控制風險;因此我們往往把這種因爲資金需求方的一些問題而導致的信貸不足稱之爲“需求型金融抑制”。現在 ,土地的資本化解決了農民抵押物不足的問題。農民可以將農村土地的經營權和住宅產權作爲抵押向銀行申請信貸,這就極大地提升了農民的信貸可及性 ,並極大地推動了農村金融機構向農村的放貸,由此撬動的銀行信貸每年會多達數萬億,對於我國普惠金融體系的構建意義重大[3] 。同時 ,集體建設用地也可以用來抵押和擔保 ,這對銀行信貸的撬動能力更大。

                                  農村土地制度變革所引發的農村經營制度的轉型與升級,其對農村金融發展提供的機遇也許更大 。十八屆三中全會提出要通過土地的合理流轉 ,促進土地向家庭農場、種養殖大戶、合作經濟組織和現代農業企業這四類現代化的農業經營主體集中 ,這必將使得我國農業經營體制發生根本新的變革  。這些規模化的“大農”的金融需求,比原有的那些原子化的 “小農”更旺盛,金融需求的規模更大,類型也更加多元化,這給農村金融機構的擴張和金融產品創新帶來很多機遇。當前 ,農村金融機構對家庭農場和農民專業合作社以及種養殖大戶的信貸力度還很不夠 ,其金融產品的開發力度也很不夠,應該說有極大的發展空間 。因此,農村金融機構和商業銀行應該加大對土地制度變革後農村新型經營主體的信貸需求特徵的研究 ,大力開發新的金融產品,以滿足其強烈的金融需求。

                                  在強調土地資本化給農村金融發展帶來的機遇的同時,我們也應該充分認識到在這個過程中農村金融機構所面臨的風險和挑戰。我們要認識到 ,在現有的法律制度和社會保障制度以及市場條件下 ,農村土地經營權的轉讓還存在很多實際的操作層面上的困難 ,農村住宅的抵押和擔保也存在很大的障礙。如果一個銀行接受一個農民的土地經營權或者農民住宅作爲抵押物  ,一旦農民不能還款,則銀行將獲得土地經營權和住宅的產權 ,由此造成的農民土地經營權的喪失和住宅產權的喪失的後果是非常嚴重的。如果沒有一個完善的土地評估機制和農村住宅評估機制 ,土地和住宅的價值很難被科學評估,這也就是使得銀行很難由此確定其信貸風險和信貸規模。如果沒有一個完善的土地和住宅產權的交易市場和規範的交易機制,農民的抵押權的實現和土地住宅資本化就很難落地 。如果沒有一個完善的社會保障體系,農民在不能還款的情況下喪失土地和住宅  ,其生活就難以保障,農村社會和諧與穩定必然受到影響[4] 。而且,中國農民擁有的土地規模非常小 ,人均一兩畝耕地帶來的收益是非常低的,以這些狹小的耕地作爲抵押向銀行申請信貸,對於銀行而言其價值極小 ,不足以激發其發放信貸的熱情 。因此 ,假如仍然以小農的狹小地塊作爲抵押物,雖然在理論上和法律上可以算是合格的抵押物 ,但是在現實當中這些微不足道的抵押物所能撬動的銀行信貸是極爲有限的。基於這個理由,我一直強調 ,單純試圖以小農土地經營權作爲抵押來撬動農村金融需求 ,在實踐中是很難操作的 ,這裏面既有土地收益低從而抵押價值小的原因 ,也有社會保障和社會穩定方面的原因,因此在這方面農村金融機構不要盲目樂觀,而要謹慎研判,謹慎推進 ,政府也要在產權市場建立和社會保障制度完善方面有突破性的實質性的舉動。


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