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          2014兩會筆談

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          劉 怡: 改革增值稅分享制度 促進地方政府工作重點從投資轉向消費

          2014-02-28  

           劉 怡

          (UC彩票財政學系教授)

          作爲第一大稅種,增值稅是我國中央和地方政府收入的重要來源。1994年的分稅制改革,確立了以生產地原則(註冊地管理辦法)爲核心的增值稅地區分享制度,明確了增值稅在中央與地方之間的分享比例 。增值稅分享不僅涉及中央與地方的財政關係,也深刻影響着政府管理經濟的方式 。隨着國內外經濟環境的變化,特別是營業稅改徵增值稅改革的推進 ,地方事權與財力失調的矛盾逐漸凸顯 。改革現行增值稅分享制度,促進政府管理經濟方式轉變 ,已成爲我國財政體制改革必須考慮的重要問題。

          增值稅地區間分享:生產地原則還是消費地原則?

          從加拿大、日本等單一制國家以及經濟一體化後的歐盟增值稅實踐看,生產地原則和消費地原則是指導增值稅在國家/地區之間分享的兩個基本原則。所謂消費地原則(destination principle)是指商品在哪國/地區消費就在該消費地徵稅;而生產地原則(origin principle)則是指商品在哪國/地區生產就在該生產地徵稅(通常採用註冊地管理辦法)。

          大量公共經濟學研究探討了不同市場結構下,生產地原則和消費地原則對社會福利的不同影響 。學界公認的結論是  ,在完全競爭的商品市場中 ,消費地原則徵稅優於生產地原則,這是因爲在生產地原則下 ,以稅收收入最大化爲目標的地方政府會設定無效率的低稅率來吸引異地的稅基,而消費地原則可以避免這樣的“稅收競爭” ,因此可實現更有效率的生產 。

          完全競爭是一種極大簡化現實的假設,很少有哪個行業中的所有廠家都生產同質的產品 。近年來 ,經濟學家開始分析在不完全競爭的市場結構下,兩種徵稅原則的比較。壟斷競爭是不完全競爭的一種,它介於壟斷和完全競爭之間 ,其特點爲市場中存在許多廠商 ,它們生產相近但不同質的商品。我們生活中常用的牙膏、洗髮水、方便麪所在的產業都可以用壟斷競爭來刻畫 。經濟學家發現 ,在這種市場結構下,消費地原則可以讓吸引投資和對投資徵稅這兩種相反的財政外部性相互抵消 ,因此可實現帕累托最優,從而比生產地原則更具效率。當他們放鬆兩個國家/地區同質的假設,允許一個國家/地區有更強的財力時 ,上述結論仍然成立  。當考慮稅收協調(因財政一體化等原因,兩個國家/地區稅收政策趨同) ,發現兩種原則下價格、產量、廠商選址和總收入上都是一致的,不同的是實力較強的國家/地區在生產地原則下能獲得更多的收入,而在消費地原則下則是實力較弱的國家/地區能獲得更多的收入 。也就是說 ,兩種原則對地區間稅收收入分配有不同的影響 。

          增值稅生產地原則(註冊地管理辦法)的弊端

          根據《增值稅暫行條例》關於納稅地點的規定,我國按生產地原則在地區間分享增值稅,並通過註冊地管理辦法得以實施。這種分配辦法有其歷史淵源 ,即我國稅收主要由國有企業的利潤轉化而來,企業創造利稅的觀念根深蒂固 ,而消費者實際貢獻稅收的理念仍沒有深入人心 。地區間分享增值稅通過註冊地管理辦法實施 ,存在以下問題:

          首先,生產地原則極大地激發了地方政府招商引資的熱情  。爲了吸引投資,各地方政府動用其可支配的收入和支出 ,通過土地、稅收返還、財政補貼等稅收或非稅措施 ,形成實際上的差別稅率吸引投資,扭曲了企業區位選擇 ,加劇了地區間財政收入能力的不公平。可以觀察到的情況是,多年來招商引資一直是地方政府工作的重點,各地爭上石油化工、汽車、菸酒、房地產等高產值、高稅收貢獻的項目,導致生產過剩和產業結構同質化問題凸顯。

          其次,生產地原則會導致不同地區間購銷關係扭曲 。例如,一家上海公司從深圳進貨 ,並通過其在南昌的分支機構在江西銷售。假設深圳供應商的賣價是100元加17元的增值稅,上海公司支付給深圳供貨商17元的增值稅,而從上海到南昌是內部發貨 ,無成本覈算 ,南昌的分支機構按照200元的價格在江西銷售 ,上海可以從江西的最終消費者手裏得到200元加34元增值稅。這34元的增值稅按註冊地管理辦法交到上海,抵扣支付給深圳的17元 ,上海得到17元,而支付了全部34元增值稅的最終消費者所在地江西卻沒有增值稅收入。由於抵扣機制的存在,企業層面不存在重複徵稅 ,但註冊地管理辦法卻造成增值稅在不同地區分佈的扭曲。

          第三,生產地原則會激勵地方政府要求跨省經營的企業在當地註冊 ,導致多重註冊,增加稅收管理和遵從成本。如果採用合併申報,又會導致稅收從貧困地區向富裕地區轉移 ,因爲富裕地區比貧困地區有更強的經濟實力吸引投資而成爲企業總部偏好選擇的地方 。

          借鑑國際經驗改革增值稅分享制度 ,促進發展方式轉變

          面對增值稅分享存在的問題,各國在實踐中 ,嘗試了不同的方法來解決上述問題  。比如根據消費地原則,以最終消費地爲基礎,並考慮地區均等化等因素在地區間分配稅收收入;或者允許地方政府自主決定銷售稅稅率。下面介紹幾個國家的做法。

          1.加拿大增值稅地區間分享。加拿大使用協調銷售稅體系 ,即以消費地原則爲基礎來分配增值稅 。該方法將所有用於分享的增值稅收入合併入賬 ,在省之間以估計的可稅消費爲基礎,使用宏觀指標計算得出各省的消費比重,即按消費地原則認定地點來確定消費是否是在參與省發生 ,如果是,收入就歸屬於參與的省份 。爲此,加拿大成立了專門的收入分配委員會,用特定的公式來估計各省的消費比例 。

          2.日本的消費稅清算。日本的消費稅與我國的增值稅相似,同樣是針對商品的增值部分徵稅 ,是一種價外稅。徵收環節集中在生產或進口環節  ,納稅義務人爲生產者,實際負擔者爲最後的消費者。日本稅收按徵收主體可分爲國稅和地方稅 。與其他明確區分了中央或地方徵收的稅種不同的是 ,日本消費稅包括了國稅和地方消費稅兩部分 。目前 ,日本地方消費稅稅率爲國稅稅率的25%  ,即5%的消費稅率中4%是國稅 ,餘下1%的部分則歸屬於地方政府。地方政府沒有自主決定地方消費稅稅率的權利 。日本地方消費稅採用消費地原則在各個地區之間進行分配 ,分配基礎爲通過統計數據加權計算出來的消費相當額。

          3.美國州和地方的銷售稅。美國沒有增值稅  ,但各州徵銷售稅(相當於增值稅僅在零售環節徵一道稅)。不同於其他國家 ,各州自主決定是否徵稅以及稅率。德拉華州、蒙他拿州、新罕布什爾州、俄勒岡州沒有開徵銷售稅,其餘46個州或地方開徵了銷售稅  ,但稅率和徵稅範圍不一定相同 。由於銷售稅僅存在於零售環節,所以美國的銷售稅徹底執行的是消費地原則。針對居民購買無稅州的產品,一些州還開徵了使用稅(Use Tax) ,要求消費者主動申報納稅。近年來 ,面對電子商務的快速發展,Best BuyWalmart等有實體店的網上商店,已開始根據購買者提供郵寄地址所在地郵政編碼,預扣居住所在地銷售稅款 。

          隨着我國營業稅改徵增值稅試點的逐步推開 ,增值稅分享機制的改革將成爲下一步財稅改革的重要內容 。增值稅註冊地管理辦法事實上造成了稅收收入歸屬與稅負歸屬的不一致,扭曲了地方政府與市場參與者的行爲。採用消費地原則分享增值稅能很好地避免地方政府過度招商引資對企業區位選擇的扭曲,將地方政府的工作重點從刺激投資轉向刺激消費 。結合國外商品稅地區間分享經驗 ,建議儘快消除註冊地管理辦法的弊端,按照消費地原則確立增值稅地區間分享制度。在此基礎上研究中央與地方合理的分享比例 ,促進經濟發展方式的根本轉變 。


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