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                                                          謝世清:《國際城市水業改革對我國的十大啓示》

                                                          2009-03-13  

                                                          被最近一期《新華文摘》(2009年第5期)全文轉載

                                                              水和能源一樣,不僅和我們日常生活息息相關 ,而且也關係到國民經濟的可持續性發展 。水的問題不僅僅是一個部門行業問題,也是一個宏觀經濟的基本問題  。中國城市水業正面臨着巨大的挑戰。這些挑戰包括高速的城市化、差距極大的城市發展水平、嚴重的水資源短缺和水資源污染、日益增長的行業投資需求 ,以及大量低效的國有水業企業 。爲應對這些挑戰,自2000年起,中國政府開始推行大規模的城市水業改革。從那時以來,改革經歷了打破壟斷 ,開放市場 ;引入競爭,允許特許經營;以及目前正在進行的建立並完善監管體系的三個階段。我國城市水業改革的動因與國際城市水業改革的動因極爲相似。這場改革的動機有二:一是爲了吸引資金,解決行業投資不足問題 ;二是爲了提高運營效率 ,解決國有水業企業的低效問題 。 
                                                              中國城市水業目前所面臨的挑戰並不獨特 。事實上,這些都是長期困擾世界各國城市水業所共有的問題,因爲世界上大多數國家的城市水業也都是由政府直接投資壟斷經營的。爲應對這些共同的挑戰,20世紀80年代以來許多西方工業化國家都對城市水業進行了兩輪大規模的市場化改革,取得了顯著成效 ,積累了相當豐富的改革經驗 。第一輪改革旨在通過80年代的民營化、放鬆監管和市場自由化來重新激活市場功能 ,使得經濟增長方式轉型到以市場爲主導的模式 。儘管第一輪改革較爲成功,但還沒能完成  。第二輪改革旨在通過90年代的重新監管來調整政府、市場和公民社會三者之間的關係,在保持以市場主導經濟增長的同時 ,注重增加社會福利 。鑑於所面臨挑戰的相似性,長期的國際城市水改革實踐對我國的城市水業改革具有參考意義。主要啓示可概括爲以下十個方面。

                                                              啓示一、水業的行業特點決定了其改革只能走適度市場化的道路。

                                                              城市水業服務由於其部分排他性,有限非競爭性和消費不均衡性 ,一般被認爲是一種準公共物品。城市水業是市政公用事業的核心內容,屬於基本公共服務的範疇。與其他一般性的競爭行業相比,城市水業具有以下行業特點。第一是區域性,水業服務的提供只能在地方城市管網所覆蓋的範圍內進行 ,而不像電力、電信和鐵路能在全國範圍內實現跨區域的自由流動 ;第二是公用性,水業服務是針對城市所有居民,而不是某個特定的消費羣體;第三是公益性,水作爲人的一種基本需要和人權,其服務具有一定的公益性 ;第四是具有自然壟斷性 ,即呈現出規模經濟性和範圍經濟性 ;第五是所需投資巨大且具有相當的沉澱性,回收週期長,市場進入壁壘高和競爭度較低 ;第六是價格具有剛性,由於涉及到一定區域內所有居民的利益 ,不能完全由市場供需關係所決定 ;第七是水業運營者容易受到政府的行政干預或社會輿論的“道義說服” ,其經營的自主權也會受到一些限制 。
                                                              水業行業的固有特點決定了其改革不可能像其他競爭性行業一樣實現完全徹底的市場化,而只能走“適度市場化”、“有限市場化”或者通俗所稱的“半市場化”的道路。第一 ,水業市場化的業務範圍有限 。供水、排水和污水處理網絡往往是地方性的 ,並且捲入大量的沉澱資本,具有自然壟斷性。由於建設和運營這一部分業務區間 ,沒有多少盈利的空間 ,對私人部門沒有吸引力,只好保留給公共部門。然而,在建立和運營供水和污水處理設施上還是存在着可引入競爭的空間 。在這些可競爭性的商業活動中 ,競爭性投標和週期性的重新投標來批准特許經營合同給私人部門往往是一種提高運營效率的有效途徑  。第二 ,即使是在這些可引入競爭的業務中  ,可實施市場化的程度也有限 。國際上許多成功的市場化模式,如法國的特許經營模式和美國的外包經營權模式都是保留水業設施的產權國有,但將水業設施的經營權交給私人公司 。

                                                              啓示二、 水業市場化改革需要系統規劃 ,逐步實施。

                                                              水業市場化改革是一項系統工程,需要系統規劃,統籌協調。首先 ,改革的本質是一場涉及到水業服務鏈上四個角色(即政策制定者、監管者、服務提供者和服務受益者)及其相互責任關係的綜合的、深層的、系統性的制度創新  。它既不是簡單的國有水業企業的民營化改制 ,也不是一般意義上的招商引資。其次 ,這場改革實際上是一個全方位的系統的制度提升 ,關係到法律保障、政策環境、監管體系、所有權、投融資、產業發展等諸方面的協同改革 。同時 ,它也是一場思維方式、運行機制、市場環境、政府功能轉型、運營效率、服務質量、公衆參與等方面的重大變革。第三 ,水業市場化改革需要統籌安排。由於各地區的發展不均衡 ,各城市的經濟實力和發展水平也存在着巨大差異 ,其水業發展也分別處於不同發展階段 。因此,整個水業市場化體系的建設,不可能一步到位,需要一個分階段、分主題、分區域的統籌協調的戰略規劃 。
                                                              另一方面,水業市場化改革也需要以產業整合爲基礎 ,採取適當的步驟 ,逐步加以推進 。以英國的水業改革爲例,英國在20世紀70年代首先對1000多個分散的水業主體進行產業化重組,整合成10個區域性水務集團。在此基礎上,通過十年的努力 ,使之成爲具有國際競爭力的市場主體後 ,於1989年才最終實現全面民營私有化 。一般來說 ,一旦民營化以後就很難對行業的結構進行重新的水平或者垂直整合。因此,引入競爭和加強監管的改革通常應當在民營化改革之前  。此外,民營化本身也應該是一個分層次的、漸進的過程。民營化改革大體可劃分爲兩個層次,第一個層次爲國有民營,更深的第二個層次爲民有民營 。第一層次改革由於只涉及到經營權問題 ,推行起來要比涉及到所有權的第二層次改革簡單容易得多。因此 ,比較合理的改革方案應當是  ,首先在第一個層次上對城市水業進行國有民營的改革 ,等到條件成熟後 ,再嘗試進行第二個層次的民有民營改革  。

                                                              啓示三、改革的戰略方向應當是通過制度變革來強化各參與者的角色功能以及它們之間的責任關係 。

                                                              科學的改革路徑應當是通過改革它們的角色功能和責任關係來達到改善服務、提高效率、增加投資的改革目的。我國城市水業改革的總體戰略方向應當是通過制度變革來分開和加強政府目前同時作爲政策制定者、監管者和服務提供者的角色 ,增加服務受益者的聲音,並增強它們之間的在市場化下的責任關係。首先 ,應當使每個參與者的角色功能及其履行職責的能力得到增強和完善 ,儘可能使各參與者具備獨立性、專業性和透明性 。具體地說 ,改革應當圍繞以下四個方面進行:第一 ,轉換政府職能  ,以加強政府作爲政策制定者在市場化新環境下的角色功能  ; 第二,建立和完善有效的監管系統,需要成立獨立的、專業性的監管機構並不斷增強其監管能力 ;第三 ,對服務提供者進行多元化  ,引入市場競爭,提高運營效率,改善服務質量 ;第四  ,發展公衆參與機制 ,包括建立服務受益者投訴機制和完善公衆聽證系統,來及時有效地反映服務受益者的聲音和需求。
                                                              另一方面,改革應當使四個角色之間的關係更具有可問責性 ,這樣它們之間的遊戲規則就需要重新界定和明晰化。加強各參與者之間責任關係的關鍵是政企分開、政監分開 。爲了增強責任性 ,首先要做到政企分開 。把政策制定者和服務提供者分開 ,是校準服務提供者的激勵因子與政策制定者所尋求的政策效果所必須的。將政策制定者和服務提供者分開 ,一方面能夠使政策制定者從每天的具體運營壓力中解脫出來,更容易專注於整體的社會結果和行業目標;另一方面也能夠使服務提供者更具有責任性,並使激勵更加有效。當這兩者角色混合重疊時,政府傾向於逃避責任、放鬆監管、甚至隱藏錯誤 。其次 ,還要儘可能地做到政監分開 ,即把監管者和政策制定者分開。一個分開獨立的監管者可以增強各服務提供者之間的競爭  ,平衡政策制定者、服務提供者和服務受益者之間的利益 ,以及避免監管被Stigler(1971)提出的私人利益集團所捕獲或者被政府不恰當地干預 。

                                                              啓示四、政府是市場化改革的推手和主體,始終起着主導作用。

                                                              首先  ,政府是水業市場化改革的推手 。無疑,水業市場化改革是爲了進一步發揮市場機制的作用,更多地依靠市場的力量來達到提高運營效率 ,增加行業投資的改革目的。但是,國際水業市場化改革的發起者無一例外的都是政府。是政府而不是市場本身或者私人利益集團推動了市場化改革。例如 ,20世紀80年代英國對公用事業進行民營化改革的主要原因是以撒切爾夫人爲首的領導精英階層的意識形態發生了很大的變化,突出地反映在對政府幹預弊端的認識上 。英國政府採取了“縮小政府邊界”的政策 ,領導並掀起了對公用事業的大規模民營化改革浪潮。其次 ,政府還是市場化改革的主體 ,幾乎領導了市場化改革的全部進程 。英國政府在民營化改革中做了大量的立法方面的準備工作,制定了更爲詳細、巧妙的市場規則,加強了監管 ,主導市場化改革的進程  ,使得這場改革最終實現了市場與政府的雙贏,即“更自由的市場和更多的規則” 。
                                                              另一方面,政府在市場化進程中始終起着主導作用  。首先,市場化改革並不意味着完全民營化和徹底放棄政府責任,相反,必須適時轉換政府功能並持續發揮主導作用。西方工業化國家政府在市場化改革中,就從來沒有放棄對市場的控制,只是改變了其控制方式 。政府對市場的控制轉換突出表現爲加強了其監管功能 ,從過去直接的企業管理轉型爲以規則和法制爲基礎的行業治理。此外,水業的收益結構特徵決定了政府不可能從水業市場上的投資主體中退出,政府仍然是水業公益性、引導性、補貼性的投資主體。在非競爭性的如管網業務領域,政府還必須肩負起主導投資職責,以財政補貼的方式來體現社會效益。在節水和技術引導方面 ,政府還需要提供引導性資金 。即使在一些可競爭性的項目上,政府也要提供一定的補貼性投資,引導和推動私人部門參與。最後  ,很多政府還選擇外包運營權 ,保留資產所有權的市場化模式 ,從而掌握了與私人部門合作時的主動權   。

                                                              啓示五、引入市場競爭機制是提高水業運營效率的根本途徑。

                                                              引入市場競爭機制是提高水業運營效率的關鍵。市場競爭對水業發展的積極作用主要體現在三個方面。第一是它能夠激發企業內部的活力,改善運營效益。競爭性的市場準入投標和週期性的爲續簽經營合同的再投標,均會迫使水業運營者竭力降低生產成本,提高生產效率 。第二是它能夠改善社會分配效率。在不完全信息的情形下,競爭還能作爲一種信息發現機制,打破企業對信息的壟斷 ,迫使企業無法利用其壟斷地位獲得超額利潤,只能按照正常成本定價 ,有利於提高社會分配效率  。第三是它能夠提高政府的監管效率。競爭能使監管者獲得更多的監管信息,有助於發現真實的成本水平 ,解決監管雙方的“信息不對稱”問題 。例如 ,英國是採用價格上限的方法來規制水價 。監管機構通常根據當年的通貨膨脹率減去調整係數 ,爲水業規定了一個總的價格上限 。這種方法一方面激勵水業運營者有效運營和不斷創新,另一方面也節約了政府監管成本 ,提高了監管效率。
                                                              民營化固然在某些條件下有助於改善運營效率,但真正促進水業運營者效率提高的卻是市場競爭 。長期以來 ,由於城市水業一般都是效率低下的國有企業,人們普遍認爲公有制是效率低下的原因 。因此 ,對國有企業所有制改革的私有化幾乎肯定能改善其運營效率 。此外,以英國爲首的西方工業化國家在公用事業民營化過程中,運營效率也確實得到了提高。這似乎更進一步加深了人們的這一印象 。但是 ,英國的民營化改革經驗表明,如果只改變企業的所有制  ,而沒有打破企業原有的市場壟斷地位,不能引入市場競爭 ,這些企業未必能提高運營效率。英國經濟學家Martin and Parker (1997)在對英國各類企業私有化後的經營績效進行比較研究後提出了超產權理論。他們發現在競爭比較充分的市場上 ,企業私有化後的平均效率提高顯著,而在壟斷市場上  ,企業私有化後平均效率的提高並不明顯。從總體上分析 ,英國民營化改革過程是一個不斷強化競爭機制的過程  。

                                                              啓示六、建立有效的監管體系是市場化改革的關鍵。

                                                              首先 ,建立和完善有效的監管體系是世界各國水業市場化改革的重要內容。監管的主要目標是爲了實現社會福利的最大化。市場化改革前的國有水業企業 ,由於沒有強烈的利潤動機,行業監管的重要性沒有充分體現出來。但是改革後,隨着投資和經營主體的多元化 ,行業監管就變得十分重要了。科學而嚴格的監管既能夠防止市場化後的企業對利潤無限制的追求,又不妨礙使其保留合理的收益空間。反之,沒有監管的市場化對公共福利的所造成的損害要比傳統單一的計劃體制所引起的效率損失更爲嚴重 。其次,有效的監管體系對水業改革的順利進行是至關重要的 。具有可信度的監管體系既能夠有助於協調各方的利益 ,又能夠吸引私人部門的投資參與 。Guasch(2003)通過對1000個拉美國際的特許經營權案例研究後發現,如果一個國家存在着監管機構,那麼具有機會主義色彩的合同重新談判的概率只有17%,然而,在不存在監管機構的國家中 ,這種概率卻高達60% 。
                                                              不存在某個單一的監管系統能夠適合所有國家 。有效監管體系的組織形式和內容必須與某個國家的具體背景 ,如國家的規模、制度稟賦、初始條件和傳統、技術專長和工業結構等等相符合 。監管體系的類型主要有四種:一是獨立設立的監管機構  ;二是綜合行政部門中設立的相對獨立的監管機構,如英國是在環境部下設立環境、經濟和社會以及飲用水質量三個方面的監管部門  ;三是設立分行業的法定機構同時行使監管和提供服務雙重職能的混合模式 ;四是在縱向分權或協調機制下不單設監管機構 ,如法國的監管主要是通過市政當局對特許經營合同進行監管。國際經驗更贊同一個監管委員會,而不是單一個人的監管者 。此外,在那些沒有使政策制定者和服務提供者分開的傳統的國家裏 ,具有可信度的監管往往需要第三方監管或者獨立機構來執行監管條例。總之,對發展中國家而言,不能簡單照搬西方工業化國家的監管框架 。

                                                              啓示七、 沒有相應的制度支持  ,民營化的效果有限。

                                                              民營化並不是醫治國有水業企業效率低下的靈丹妙藥。隨着20世紀80年代英國成爲全球民營化運動的先鋒,許多發展中國家和轉型經濟也在90年代競相效仿。就在幾年前 ,私有化被廣泛地作爲激活缺乏效率的公用事業和使滯脹經濟重新獲得活力的良藥妙方。然而,今天對民營化有着相當不同的看法 。民營化往往被批評爲“兜售過了”和“過於簡單化了”。在發展中國家,特別是拉美國家和轉型經濟,公衆對民營化越來越不滿 。民營化本身並不能自動地增加競爭和提供更好的服務 。它往往需要輔以相應的配套政策和改革措施,如傾向競爭的政策和有效監管的制度安排 。英國的區域性壟斷性水業運營者在1989年進行了民營化。它們開始時並不面臨競爭。直到新成立的監管機構——英國水務辦公室採取了嚴厲而科學的價格監管和行業績效競爭後,才使得水業市場具有較強的競爭性,從而迫使英國水業運營者競相提高其運營效率 。
                                                              沒有適當的配套制度改革和充分的制度支持 ,民營化的效果有限  。單純的民營化很難產生增強競爭、提高效率的效果。與西方工業化國家相比,絕大部分發展中國家在公共事業部門的業績表現都要差得多 。在這裏 ,所有權並不是一個解釋這種業績差距的關鍵性變量,因爲大多數西方工業化國家也是用國有公用事業來長期進行壟斷經營的。因此,真正的解釋應當是背後的不同制度安排 。總的來說 ,民營化往往需要與傾向競爭的監管政策和一個非壟斷的市場環境相結合才能達到較佳效果 。另一方面 ,儘管水業市場化改革的目的之一是爭取實現投資主體的多元化  ,但這並不等同於民營化 。國際經驗表明,旨在變革所有制的民營化並非是水業市場化改革的重點內容和主題 。法國的特許經營和美國的外包經營權的改革模式都保留了水業設施的產權公有  ,迴避了所有制變更。即便在英國民營化改革的過程中  ,英國政府採取的一系列監管政策也都是以強調競爭爲主要內容的。

                                                              啓示八、儘管市場化改革模式較多 ,但最佳的模式是保留水業設施的產權國有,將設施的運營權交給私人公司 。

                                                              各國的水業市場化改革實踐創立了多種模式 。大體可以歸納爲兩種途徑:1)改革現存的國有公用事業;2)引入私人投資形成公私合作 ,即存量改革與增量改革相結合。對國有企業的改革 ,除民營化外,還有公司化、國際化或者成立合資企業。公私合作是公共部門與私人部門長期的合同安排 ,存在着以下六種不同的市場化模式:1)管理/租賃合同 ;2)BOT和TOT合同 ;3)全方位服務的特許經營;4)私有民營化 ;5)公私合資;6)對國有企業公司化。英國是採取完全民營化,併成爲民營化的成功典範 。法國的市場化改革模式是實行特許經營制度 。荷蘭的水業市場化模式是國有有限責任公司運營模式,其國有企業完全實現公司化的運作。儘管水業市場化模式多種多樣 ,但比較而言 ,對我國城市水業改革特別具有借鑑價值的是以法國爲代表的特許經營模式和以美國爲代表的外包經營權模式 。這兩種模式都是保留水業設施產權公有,但將其經營權交給私人部門。
                                                              與法國的特許經營模式相比,美國的外包經營權模式屬於管理/租賃合同 ,其合同經營期較短,一般只有5-8年 。儘管美國相對於英法等國來說起步較晚 ,但卻能夠實事求是地尋找到適合於自身的市場化改革道路。經多年的反覆實踐,大多數州政府選擇了外包運營權模式 。此方法得到了美國政府和學術界的一致認可。美國國家科UC彩票在其專題研究報告《水務私有化:問題和經驗評估》中總結道:在美國,能從私有化中獲益最大的模式是保留公用設施產權仍爲國有,將公用設施的運行承包給私人公司,即外包經營權模式。美國水行業市場化模式具有以下優勢:第一 ,既可以降低水業運營成本 ,減少財政補貼 ,又避免了出售水業國有資產這一敏感話題 。第二 ,由於政府的融資可以享受一些私人投資不能享受的政策優惠,融資成本低。第三 ,退出機制簡單 。一旦雙方合作失敗,私人公司退出經營業務較簡單 。美國的外包運營權模式值得我們研究和借鑑。

                                                              啓示九、 正確對待私人部門參與 ,並通過它提高水業運營者的績效。

                                                              水業改革需要妥善處理私人部門參與所帶來的新的挑戰 。私人部門參與是提高運營者績效的較好方式,但也會給政府和私人部門帶來一系列新的問題 。私人部門參與興起於20世紀90年代初 ,但是1997年以後發展中國家的私人部門投資連續大幅度下降 。與此同時,隨着大量的特許經營項目的重新談判、重新國有化和私人部門參與項目的取消,公衆對私人部門參與的早期幻想也隨之破滅 。私人部門參與興衰的主要原因是政府和私人投資者均低估了私人部門參與給行業改革所帶來的新的挑戰。許多項目和改革措施是基於不現實的政策和預期之上 。政府高估了它們駕馭改革的能力 ,其中包括兌現通過提高水價來滿足全成本回收的承諾 。有時,政府也會採取機會主義的行爲,許諾優惠的水價和其他政策來首先吸引私人投資者 ,但是一旦投資資金進來後,它們就又反悔所承諾的義務 。爲了應對新的挑戰 ,政府不得不變換其角色和功能 ,以加強對私人水業服務的有效監管 。
                                                              另一方面 ,水業改革應當注重通過私人部門參與來提高水業運營者的績效。首先,應當把私人部門參與作爲整個行業改革的一個有機組成部分 。與私營部門合作可以帶來一系列資金、專業技術以及運營效率上的收益。更爲重要的是,私人部門合作伙伴能夠爲政策討論引入新的視角 ,對水業運營者的財務可持續性和績效提高均有裨益。通過與私營企業合作  ,政府可以拓展改革的方式,完善其監管系統。另外還可以:1)形成對服務和商業績效的關注;2)更容易融資 ;3)推進政策透明化和可持續性。其次,不能只看重私人部門參與所帶來的行業投資,還要發揮採用更多非投資的私人部門參與形式。能夠提高運營效率、降低成本和改善服務的私人部門參與的方式有多種多樣,其中很多並不要求私人部門投資,例如運營管理合同、外包、租賃和設計—建設—擁有運營合同等 。根據私人部門投資和運營參與程度不同,還可以靈活地採取多種不同的混合型私人部門參與模式 。

                                                              啓示十、改革的政治經濟學是起作用的。
                                                                 
                                                              水業改革不只涉及到經濟層面,還具有政治影響。儘管改革的主要目標是提高效率,但也要兼顧公平 。由於水對生命與健康是必不可少的  ,因此它的可獲得性和可負擔性有着極爲重要的社會影響和政治意義 。提供可持續的安全用水已經列入聯合國千年發展目標 ,這表明水作爲人的一種基本需求 ,其公益性已在國際上日趨重視。因此 ,水業改革必須注重其公平性 。在推行市場化改革中 ,政府應當爲還沒有享受到水業服務的窮人提供更廣泛的服務形式。 例如 ,當菲律賓首都馬尼拉市的供水網管系統在1997年民營化後 ,兩個分開的特許經營權都包括有義務地擴大對貧困區住戶的服務 。此外 ,政府也需要爲窮人設計更爲有效的用水補貼機制。以下四個基本原則是適用的:第一,福利政策應當關注適當的受益人 ;第二,純收益的用水補貼效果應該通過成本收益分析的檢驗  ;第三 ,簡化的補貼機制應當包含合理的管理費用;第四,融資成本和支付渠道應明確界定並接受公衆檢驗  。
                                                              在改革進程中  ,還應注重公衆參與,建立改革共識 ,妥善處理市場化改革可能帶來的政治不穩的影響,確保改革順利進行 。爲了取得更好的運營業績,需要私人部門參與,但這樣會帶來政治上的挑戰。由於水業服務是被全社會所消費,而且是人們日常生活所必不可少的,發展中國家政府通常會把水價定得比成本低很多 。因此 ,只有大幅提高水價纔可能實現全成本回收和對私人投資給予適當回報。但是,水價上調具有較高的政治敏感性。如果價格定到有較大利潤空間,往往會引起公衆對政府腐敗的懷疑。如果水業企業被外國跨國公司收購併具有極大的利潤,很可能會激發民族主義情緒。另一方面 ,職工臃腫的國有企業削減工作崗位 ,會導致大批職工失業,也會造成社會緊張。因此,政府必須管理改革帶來的政治不穩的影響。確保私人部門特許經營合同的透明性是至關重要的 。此外 ,通過公共教育、公共聽證、公共協商來進行改革的共識建立 ,對改革的成功是有益的 。                                      
                                                              總之 ,國際經驗表明,世界上並不存在一個適合所有情形的通用的水業市場化改革模式。因此 ,我們只能夠根據每個國家的經濟、政治和社會的具體特點,從不可能盡善盡美的改革方案中進行選擇 。儘管如此  ,世界範圍內的兩輪以上的水業市場化改革還是取得了顯著的成效 ,積累了相當豐富的經驗,並且能爲中國目前的城市水業改革提供許多可供參考的教訓 。這樣 ,借鑑國際城市水業改革的成功經驗,我國的城市水業改革,不用像過去那樣“摸着石頭過河” ,而是能夠更快更好地找到一條適合我國國情的改革之路,從而實現企業效率和公共福利的共贏 。


                                                          (原文刊登於《國際經濟評論》2008年第11-12期)


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