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                                                                                  周新發:服務“一帶一路”基礎設施PPP項目 ,發揮保險的風險保障作用

                                                                                  2019-01-18  

                                                                                    2013年9月和10月習近平主席分別提出“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議,簡稱“一帶一路”(The Belt and Road  ,縮寫B&R)發展倡議 ,其旨在通過發展與“一帶一路”沿線國家的經濟合作,通過共建“一帶一路”致力於亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通 ,建立和加強沿線各國互聯互通夥伴關係 ,構建全方位、多層次、複合型的互聯互通網絡,實現沿線各國多元、自主、平衡、可持續的發展 。其中 ,基礎設施是“一帶一路”建設的優先領域 ,“一帶一路”沿線大多數國家的基礎設施需求旺盛  ,大批鐵路、公路、能源、港口、信息、產業園區等項目正加速提上議事日程 ,區域內的基礎設施合作面臨龐大的市場機會 。當前 ,在中國政府大力推行“一帶一路”的倡議背景下 ,世界基礎設施建設領域將面臨着革新化的改變。作爲基礎設施建設新模式 ,PPP模式(Public-Private Partnership),即政府和社會資本合作  ,它是公共基礎設施中的一種項目運作模式 。在該模式下,鼓勵民間企業、社會資本與政府進行合作 ,參與公共基礎設施和公共服務項目的建設。PPP模式有助於吸收社會資本 ,通過政府與企業的參與合作,建立政府與企業之間“長期合作、利益共享、風險共擔”的合作機制。

                                                                                    放眼“一帶一路”沿線國家 ,大多都是發展中國家,這些國家的經濟發展水平較低 ,存在基礎設施落後和不足的狀況,且很多國家存在建設能力不足、管理經驗以及技術水平欠缺等問題,依靠他們自身力量,很難建設現代化基礎設施  ,這對實現“一帶一路”基礎設施互聯互通的目標更是一個難題。然而,PPP 模式則能夠以一種全新的方式提供給“一帶一路”沿線各國家基礎設施的建設與服務,爲沿線國家建立起政府和社會資本相結合的一種新型模式。通過引入PPP 模式,能夠在一定程度上彌補資金不足,加快進行橋樑、港口、機場、鐵路、高鐵等基礎設施的建設 。PPP模式不僅有利於滿足當地基礎設施建設和發展的迫切需求,也解決當地政府在基礎設施建設融資方面的問題,更有利於對政府與社會以及市場三方面的關係進行調整。同時,從我國走出去的企業來看,隨着“一帶一路”倡議的不斷推動  ,國內的諸多企業也紛紛將眼光看向海外 ,以獲取長遠的發展與競爭動力。PPP 模式的引入讓PPP 項目的參與者都能從中獲得收益 ,有利於幫助我國企業更好地“走出去”,同時也讓政府部門充分發揮職能 。

                                                                                    PPP模式在未來我國推動“一帶一路”建設實現“基礎設施建設互聯互通”目標中有很大的發展空間 ,但是我國在推動PPP模式參與“一帶一路”基礎設施建設項目過程中 ,必須樹立起足夠的風險意識 ,運用現代風險管理理論和方法,科學分析“一帶一路”基礎設施建設中可能面臨的風險 。“一帶一路”覆蓋亞歐大陸中心地帶,包括中亞、西亞、東南亞、南亞、北非、東歐等國家和地區,沿途所經過的國家及地區政治文化以及宗教複雜且多元化 ,不像歐美發達國家一樣,大多有着統一的文化及宗教意識 ,且這些國家的經濟水平以及社會穩定程度大不如發達國家。並且鑑於PPP 參與的基礎設施建設項目的投入資本高,經營期和資金回籠期長 ,就會使得建設期以及運營期內所發生的風險加大。因此 ,中國企業在“一帶一路”沿線國家參與PPP 項目投資時必須充分分析可能遇到的各種風險。總體而言 ,中國企業參與PPP 基礎設施建設項目主要面臨:國別政治風險、項目融資風險、項目投資運營風險以及金融匯兌風險四大類。針對這幾類主要的風險,我們可以從保險風險保障的視角提出應有的發展建議。

                                                                                    首先 ,是國別政治風險。在“一帶一路”的沿線國家中,由於部分經濟相對落後,文化多元,宗教複雜,使得有些國家存在政治不穩定甚至動盪,這對PPP項目投資和管理將帶來難以預測和估量的政治風險。同時 ,由於PPP 模式在國際上發展歷史也不長 ,在我國的發展也是屬於新鮮事物,相關的PPP法律法規有待於進一步完善。在對“一帶一路”沿途國家基礎設施建設PPP 項目過程中,可能會發生當地政府選舉換屆之後會更改相應的合同條款  ,使得項目難以按照最初簽訂時的合同條款進行,比如2018年馬來西亞政府更迭後對原來我國投資該國鐵路基礎設施項目  ,新政府上臺後就要求更改合同 ,甚至不惜推翻前任政府簽署的項目合同。針對“一帶一路”中政治風險,除了積極構建國別風險諮詢服務體系,可以創建海外投資保險制度(Overseas Investment Insurance System/Overseas Investment Insurance Scheme) ,使走出去的中國企業可以獲得保險補償進而免於遭受損失。海外投資保險制度始於1948年 ,美國在實施馬歇爾計劃過程中創設這一制度 ,日本、法國、德國、英國等西方發達國家在國際上也先後實行了海外投資保險制度  。本質上海外投資保險制度在防範政治風險的過程中更多地是扮演一種“國家保證”或者“政府保證”的角色 。爲了進一步鼓勵我國企業投資“一帶一路”基礎設施PPP項目  ,我國現在非常有必要依據現實國情建立可行的海外投資保險制度。海外投資保險承保的風險涉及當地政府徵收、匯兌限制、戰爭以及政府違約等風險,我國政府針對海外投資者在國外可能遭遇的政治風險予以保證或保險,通過海外投資保險制度可以將走出去的企業面臨的政治風險造成的損失降至最低 。

                                                                                    其次 ,是項目融資風險  。目前,我國海外投資的主要風險是來自於當地國家的債務風險,而“一帶一路”沿線國家大多都是發展中國家。根據世界銀行和國際貨幣基金組織統計數據顯示 ,這些國家外債負擔較重,一旦當地發生債務危機,我國前期投入到這些國家基礎設施建設項目工程的資金就難以及時地回籠 。基礎設施建設PPP 項目所需資金數據龐大 ,一旦出現融資風險 ,就可能導致施工方資金鍊斷裂,基礎設施項目拖延擱置甚至施工“爛尾”的事件發生 。針對融資風險  ,一方面 ,要與政府及融資機構簽訂的合同中嚴格規定雙方的權責分工 ,避免發生項目期間資金方發生撤資的情況,要與當地政府及金融監管機構等監督方建立起良好的關係,來約束當地金融機構所帶來的融資風險。另一方面 ,在PPP 模式中引入商業保險機制能夠使中國企業有效規避這些風險所帶來的損失,商業保險部門應針對不同國家和市場的差異制定相關保險制度,可以通過擔保、保證等金融及保險方式規定PPP項目合同中的資金撥付時間與延期撥付所應承擔的責任與賠償說明 ,從而使中國企業有針對地制定投資決策 ,保證基礎設施建設項目的順利進行 。

                                                                                    再次,是項目投資運營風險。項目投資運營風險主要是由於對PPP項目評估不合理和運營管理不科學而引致的未來項目收益風險 。在項目投資建設階段,相關投資主體應科學評估PPP項目投資建設階段以及運營階段需要的投資成本、可能面臨的財務風險、未來的收益水平等等 ,並對PPP基礎設施項目進行系統的全生命週期的財務預測和管理 。中資企業要重視對國外法律的研究,在關鍵時刻用法律保護自身的合法權益 。同時 ,要想保證合同工程的順利進行,必須重視商業保險的作用 ,建立健全的商業保險機制尤其是工程合同保險來轉移風險。“一帶一路”基礎設施建設PPP項目不能一味追求走出去,而放鬆對基礎設施工程項目的選擇和審覈。總的來說,要做到“工程合同先行 ,工程保險保障” 。在基礎設施PPP項目運營階段,針對項目自身的特點制定出合理且穩定的運營機制,建立出一套完整的財務預警系統。也可以借鑑國際上比較成功的PPP項目運營過程中所運用的風險規避措施 ,避免出現意外的投資收益風險的發生 。總之 ,在PPP項目的實施過程中  ,風險管理對項目目標的實現至關重要 。對於公共部門和私營部門而言 ,必須系統而科學地評估整個PPP項目生命週期中的潛在風險,並制定出有針對性的對策措施 。

                                                                                    最後,是金融匯兌風險。一般而言 ,PPP 基礎設施項目建設週期長,項目資金回報時間長 ,這樣由於項目受東道國家利率變化、通貨膨脹率變化、國際匯率等金融指標變化的影響,就會面臨金融匯兌風險。儘管國家信息中心的“一帶一路”網蒐集了沿線國家的基本宏觀數據和國別投資報告  ,但缺少包括政治、經濟、政策、風險等在內的橫向綜合評估數據 ,企業在選定市場“走出去”的過程中缺乏決策參考。另一方面 ,“一帶一路”覆蓋的是中亞、西亞和南亞等亞歐大陸腹地,這些地區政治複雜、衝突不斷、文化多元 ,不少“一帶一路”沿線國家政治、社會和商業環境依然動盪 ,“走出去”的企業在海外開展業務亦存在風險 ,給我國企業的對外金融投資與經貿合作造成了潛在威脅 。針對金融匯兌風險 ,要積極與當地國家政府溝通關於是否能夠承諾固定匯率等事項 ,倘若不能,則在合同中規定選擇匯率波動較小的貨幣作爲該項目的結算貨幣 ,如儘量選擇人民幣、美元或歐元等相對保值的貨幣。近年來,人民幣國際化在“一帶一路”沿線國家積極推廣,PPP項目參與的企業可以積極選擇人民幣作爲套期保值貨幣 ,這樣有利於控制匯率的風險 。特別地,在簽訂PPP項目的合同中,應加入保值條款等措施,主動採用金融風險控制手段,做好防範金融匯兌風險的應對措施 。

                                                                                    近年來,中國政府大力倡導“一帶一路”倡議,促進了一大批基礎設施項目工程在沿線國家的落地和建成,這其中包括許多PPP 項目  。例如 ,哥倫比亞馬道斯(Mar2)高速公路項目、柬埔寨甘再水電站PPP項目、剛果布桑加水電站PPP項目等 。中國企業將國內成熟技術、服務、資金與各國人工和成本的優勢進行合作 ,既化解了我國國內的過剩產能,也推動了東道國經濟發展,中國企業也獲得了投資收益,真正地走向國際市場  。然而“一帶一路”基礎設施項目PPP 模式還處於不斷探索和發展階段,發展“一帶一路”PPP 項目面臨着許多不確定性的風險 ,我國還需要針對具體國家的國情和不同環境 ,制定海外投資保護法律制度、國際侵權法律訴訟制度等一系列有利於中國企業走向國際化的制度保障  。特別地,爲了應對不確定性風險,要鼓勵我國有條件的保險公司積極“走出去”,在“一帶一路”沿線的重點區域鋪設機構網點,鼓勵保險機構加強國際合作,爲“一帶一路”企業走出去開發新的保險產品和服務 ,創新保險機制,擴大承保範圍,發揮保險專業的風險管理功能 ,制定出符合“一帶一路”基礎設施建設PPP項目特色的風險規避方案 ,爲“一帶一路”中資企業參與基礎設施建設項目PPP 模式保駕護航。

                                                                                    轉載自《中國保險報》“UC彩票評論”欄目第633期 ,2019年1月15日